新地缘政治格局下澳大利亚南极战略诉求及政策调整

郑英琴认为，澳大利亚作为老牌的南极强国，在南极国际事务中一直扮演着引领者的角色。近年来随着大国战略竞争态势对澳外交政策的影响不断加深，澳大利亚更多地从地缘政治和战略竞争的视角看待南极事务。在延续其南极国家利益、追求南极主权声索权益的基础上，澳大利亚通过强化南极外交、加强南极能力建设、增加在南大洋的存在等路径，试图巩固其在南极国际事务中的地位。

南极事务是澳大利亚的核心关切。对内，澳大利亚将南极政策归入国家总体发展战略中，特别是将南极地区的安全稳定、环境治理以及资源管理等方面纳入其国家整体战略进行部署。对外，澳大利亚则通过积极开展南极外交维护并扩展其南极利益。南极外交已成为澳大利亚外交的重要组成部分，其将重心置于维护南极条约体系以巩固澳大利亚作为南极事务引领国的地位，并强化在南极的实质性存在。从这个角度看，澳大利亚的南极战略具有一定的稳定性。但近年来澳大利亚南极政策也出现了一些微妙的转向，表现为澳大利亚为应对所谓的地缘政治压力而采取的主张和举措，特别是在南极外交、南极实际存在、南大洋的活动能力等方面。可以说，澳大利亚已将南极事务视为在大国战略竞争中一张极为重要的“牌”：一方面，要维护本国在南极地区的战略诉求以及国家利益；另一方面，又希望利用在南极事务中的比较优势，运筹与中国和美国等国家的关系。

一、澳大利亚的南极战略诉求

澳大利亚地理上同南极接近，参与南极的历史也比较早，同时还是南极七个领土主权声索国之一，可以说是老牌的南极大国。澳大利亚在南极的战略利益几乎是全方位的，包括“领土主权”、安全、政治、环境、科研和经济等方面，主要基于并围绕其南极领土主权声索展开。澳大利亚的南极利益以及南极目标主要侧重于以下几个方面：维护南极“领土主权”要求、确保南极大陆免于冲突和非军事化、保护南极环境、开展南极科研、从南极获得经济效益以及防范南极不可预知的发展等。在诸多战略关切中，“领土主权”权益以及由此引发的南极安全关切，向来是澳大利亚南极战略利益的核心。

主权声索是分析澳大利亚南极战略最关键的要素。澳大利亚的南极“领土主权”主张自1933年承袭于英国，其主权声索区面积占南极大陆总面积的42%（相当于澳大利亚国土面积的3/4），被命名为“澳大利亚南极领地”（Australian Antarctic Territory，AAT），且被列为国家遗产。但澳大利亚以及英国、新西兰、智利、阿根廷、挪威、法国等七个南极主权声索国的南极主权主张，并未得到国际社会的承认。1959年签订的《南极条约》暂时搁置了领土主权问题，对南极既有的主权声索既未承认也未否认，并禁止提出新的主权要求。这其实对既有的南极主权声索国有利。澳大利亚政府也一直将其对南极的“领土主权”主张，视为首要的南极战略考量。澳大利亚通过国内立法、双边及多边外交等各种渠道，向国际社会展示其“主权权利”并谋求相关利益，包括对其所谓的“南极领地”进行管辖等。

在澳大利亚界定的国家南极利益中，“保护南极洲免于战略性的或政治性的争端”是其首要内容，即维护南极洲的安全和稳定。在主权诉求的核心框架下，澳大利亚将南极的安全视为国家安全利益的组成部分。这种安全认知对澳大利亚而言既有利也有弊：一方面，对南极安全的重视促使澳大利亚加强在南极的资源投入，投入越多，获得的优势和便利也会越多，特别是在对其“南极领地”的管辖方面。另一方面，澳大利亚将对南极的主权声索视为国家特定及法定权利的一部分，对这种主张的挑战亦被视为对其国家安全的挑战。安全的考虑使得澳大利亚对其他国家在南极的存在和行动更为敏感。例如，澳大利亚对其他国家的南极科考站、科学设备的“双重利用”功能以及军事人员在南极的存在，持有高度的戒备。在现阶段大国战略竞争的背景下，作为美国的坚定盟友，澳大利亚对于中国在南极地区的活动尤为关切，澳智库宣称“将继续关注中国或者其他国家是否可能在南极洲采取某种具有安全含义的行动”。

此外，南极非传统安全议题也成为澳大利亚南极安全利益的主要关切。特别是随着诸如气候变化、旅游、生物多样性养护、海洋保护区等新议题的兴起，南极地区的生态环境安全也成为澳大利亚关切的焦点议题。因此，澳大利亚积极倡导南极的环境保护，推动海洋保护区建设等涉及南极环境保护的领域被明确列为未来五年澳大利亚的南极工作重点之一。

二、澳大利亚南极政策的新动向

澳大利亚的南极政策有比较明显的延续性和稳定性。维护澳大利亚的南极主权声索权益是其核心目标，可以说，澳大利亚的南极政策都是围绕这一核心目标展开的。为实现这一目标，澳大利亚将国家利益同南极条约体系结合起来，并通过维护南极条约体系的有效运行，强化对南极事务的影响力以及在南极的实质性存在，这是其一贯的南极政策走向。

当前在国际权力转移的背景下，澳大利亚依旧希望通过维护既有的南极治理格局，巩固其在南极事务中的主导地位，但面临来自各方力量对比变化等带来的压力。为应对澳大利亚在南极事务中面临的挑战，澳智库很早就建议澳大利亚在南极事务上“应自信地行动，通过最好的科研、最有效的环境保护措施以及最全面的南极地图及信息，确保澳在其‘南极领地’中全方位的领先地位，并提升南极意识中‘澳南极领地’的存在感”。近些年，在中美大国战略竞争加剧的背景下，澳大利亚应对南极挑战的行动焦点转向通过密切与美国的同盟关系，在南极问题上与美西方国家尽量协调立场，借此巩固自己在南极事务上的影响力。2022年2月，澳大利亚政府对2016年发布的《澳大利亚南极战略及20年行动计划》进行了更新，在过去五年来取得成就的基础上，明确了未来五年的南极优先事项，并就澳南极政策的推进路径、重点领域等进行了明确的规划。

通过比较新旧两版南极战略计划并结合其近期的南极实践活动，可以发现受大国战略竞争影响，澳大利亚的南极政策调整有如下新动向。

（一）以意识形态引领南极外交

澳大利亚向来积极开展南极外交，甚至有智库指出，澳大利亚的南极历程不应该只是基于国家外交的历程，它同时也应该成为国家自强的历程。毫无疑问，南极外交已构成澳大利亚外交的重要组成部分。在新的地缘政治格局下, 澳大利亚更看重南极外交服务于其南极战略及国家整体战略的作用, 突出强调在南极外交上的着力与借力, 力图借助盟友的力量维护其对南极国际治理的引领力和主导力, 同时削弱、遏制“竞争者”。具体表现为更注重与美国、英国等盟友的协调与合作，对于“非志同道合者”或被视为“地缘政治竞争者”的国家则更强调竞争面。

1.进一步密切与美国等西方盟友的南极合作，在热点议题上相互协调立场

澳美之间保持了密切的南极合作往来，在南极条约协商会议（ATCM）和南极海洋生物资源养护委员会（CCAMLR）会议等南极决策平台上保持紧密沟通与相互支持。近年来，双方逐渐在南极海洋保护区、应对气候变化、南极渔业管理等热点议题上保持立场的一致。例如，在CCAMLR会议上，澳美两国都支持建立南极海洋保护区，也支持对方所提的海洋保护区提案。澳大利亚另一个重要的南极合作伙伴是英国。其与英国于2021年5月发表了《澳英南极合作优先领域：2021—2026》声明，明确了未来五年双方的南极合作重点，包括开展年度南极对话、开展南极科学合作、南极项目的合作与相互支持、共同维护南极条约体系、南极遗产方面的合作等。此外，澳大利亚与法国、德国、挪威等西方国家在南极气候变化、海洋保护区、南极旅游等议题上也开展了密切合作。

2.进一步防范“地缘政治竞争者”，在南极国际治理上展开竞争

在对华南极合作方面，澳大利亚近些年更强调双方在南极事务上的利益分歧与目标不同，以“泛安全化”、意识形态划界等思维看待澳中南极科研合作，提出在某些科研领域与中国要“审慎”开展合作。与此同时，澳试图通过扩大与韩国、印度等其他国家的南极合作，来降低对中国在南极科研合作方面的依赖。在南极视察上也凸显防范意识。“视察”工作是澳大利亚维护其在南极治理中的影响力甚至是加强其对南极主权声索区管制能力的一个重要手段。在新地缘政治环境下，澳大利亚新南极政策强调“将根据南极条约体系义务，开展进一步的南极视察”。

（二）通过加大南极投入应对地缘政治压力

澳大利亚的南极新政策强调加强南极作业、科研、后勤等全方位的能力建设，从而确保其在南极的长期优势以及对南极事务的引领地位。澳大利亚全面增强南极能力建设，很大原因是出于应对其所谓的“地缘政治压力”。具体举措如下：

1.扩大南极项目的财政支持，加大对南极各领域的资源投入

2022年2月，澳大利亚宣布将在未来十年内增加8.044亿澳元用于南极项目。这一大笔财政资金将投入不同领域，最大的项目涉及东南极的运输和观测能力建设，包括新的世界级破冰船“努伊纳”号（RSV Nuyina）的运营以及南极内陆穿越能力、制图以及“移动台站”建设等。澳大利亚称，新资金主要用于开展和完善南极科研活动，并推进新技术以支撑澳大利亚的南极计划。这一前所未有的巨额投入，被澳大利亚国内媒体视作为了抗衡中俄在南极的“崛起”以及地缘政治竞争。

2.加强南极作业能力和内陆穿越能力，增强在南极的实际存在

澳大利亚提出在接下来的15年里，将在南极设备与作业能力现代化方面着力，主要包括前述新破冰船“努伊纳”号的运营、南极内陆穿越能力建设以及澳大利亚现有的四个南极和亚南极全年科考站的基础设施现代化。新的基建以及先进设备将赋予澳大利亚在南极的科研、作业、运输等方面更大的能力，从而进一步提升澳大利亚在南极的实际存在。南极的实际存在是一个国家南极影响力的物质基础与现实体现，作为老牌的南极强国，增强南极全方位能力建设、维护在南极事务中的影响力也被视为澳大利亚在国际事务中可借以利用的一个筹码。

（三）通过增强南大洋活动能力提升区域角色

澳大利亚的新南极政策强调对南大洋科研的重视和投入，加强在南大洋的存在，以增强澳在南极海域的活动能力以及南极科研能力。这也配合了澳大利亚“印太战略”中突出强调的“中等强国”雄心，即通过增强对南大洋相关议题的影响力，构建自身在“印太”地区的中等强国角色，同时提升澳大利亚在美国“印太战略”中的地位。

1.通过增强南大洋领域的科研能力及活动能力，提升澳大利亚的“印太”角色

在2022年更新的《澳大利亚南极战略及20年行动计划》中，澳大利亚提出将“气候科学、海洋科学、加强澳在南大洋的存在”作为其南极科研的优先主题。其中，海洋科学以及“加强澳在南大洋的存在”尤其值得关注。澳大利亚强调“加强在南大洋的存在包括防止、阻止和消除非法、未报告、 无管制 (IUU) 捕捞活动”。尽管这一点被放在科研领域里面谈，但在渔业资源竞争激烈以及海洋治理秩序转型的当下，可视为澳大利亚试图加强其对南极相关海域管治能力以及海上竞争力的一种新举措。

2.通过加强对南大洋海洋议题的影响力，提升澳大利亚在“印太”事务中的话语权

随着“印太”地区逐渐成为大国战略竞争的重点区域以及海洋议题在全球治理中分量的增加，南大洋作为印太海域的一部分，成为各大国海洋战略竞争的热点地区之一。尤其是当前南极海洋保护区的热度一再攀升、南极海域渔业资源的竞争持续激烈，以及随着“国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护与可持续利用协定”（简称“BBNJ”协定）的通过，南极海洋领域的治理将会成为未来南极治理的重点，各国的海上能力竞争也会日益白热化。澳大利亚计划加强海上能力建设，称将为其南大洋的重大科学和物流活动提供更大的海上支持，使其利于与其他国家的合作，以及海上应急能力建设，以更好地应对海上搜救事件等不可预见的事态发展。上述举措有助于增强澳大利亚对南大洋地区特别是海洋议题的影响力，从而提升其作为“印太”地区中等强国的角色。

简而言之，随着国际地缘政治格局的演化给南极国际治理带来的变化和挑战，以及国际社会对南极兴趣的与日俱增，澳大利亚要维护和巩固其在南极事务中的引领性地位面临一定的压力。特别是对周边和全球地缘政治格局的认知变化，使得澳大利亚在南极国际合作上受限于意识形态的考量；在此背景下，澳大利亚对其南极战略进行调整。这种调整看似轻微，却反映了新形势下老牌南极大国的地缘政治考量及其战略意图。（作者：郑英琴 上海国际问题研究院海洋与极地研究中心副研究员）