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欧洲一体化、战略自主及中欧关系

发布时间:2023-12-04

自第二次世界大战后开启的一体化进程给欧洲带来了巨大的红利,但近年来随着民粹主义兴起、欧洲政治思潮极端化和政党碎片化加剧,欧洲一体化进程遭遇阻力。由于担心自身在世界大变局中被边缘化以及美国战略重心东移,欧洲积极加强战略自主,以在不依赖其他力量的情况下捍卫自身利益,包括减少对美国的安全依赖,并在对华政策上与美国拉开距离。欧洲能否实现战略自主将取决于欧洲一体化能否深入发展。近年来欧盟及其成员国的对华政策发生了调整和变化,两面性和矛盾性突出。中国对欧政策保持了连续性,中国支持欧洲实现战略自主和在国际上发挥更大的作用。未来中欧关系中的合作与竞争将相互交织,中欧关系的重要性和复杂性将同步上升。

随着世界大变局加速演进,有两个关键问题值得思考,而这两个问题均与欧洲具有重要的关系。第一个问题关乎世界多极化。当前美国拒绝承认多极世界,法国总统马克龙(Emmanuel Macron)则认为未来世界就是多极化世界,这不以人的意志为转移。现在西方国家特别关注“全球南方”(Global South),认为“全球南方” 国家的发展非常重要。法国著名国际问题学者多米尼克·莫伊西(Dominique Moïsi)认为,世界正在形成由所谓“全球西方”“全球东方”以及“全球南方”组成的多极世界。在这个全球格局中欧洲将扮演什么角色?2023年4月马克龙在结束访华的回国途中迫不及待地强调,世界不能只有中国和美国,还应该有欧洲,欧洲应该成为世界“第三极”。

第二个问题关乎国际格局演变。第二次世界大战结束后,世界经历了四十多年的两极对抗。苏联解体、两极对抗结束后,刚刚享受了三十多年后冷战和平红利的世界会不会又回到集团对峙的冷战格局?这个问题同样涉及一个关键角色——欧洲,准确地讲,涉及欧洲的战略抉择。自2022年乌克兰危机升级以来,西方国家一些人将中国与俄罗斯进行捆绑,同时由于乌克兰危机,欧洲与美国的关系更加密切。显然,欧洲是一个关键因素。欧洲和俄罗斯已经处于全面对抗的状态,同时美国已将中国锁定为最主要的对手。欧洲会对中国采取何种立场?欧洲的对华战略是追随美国还是与后者拉开距离?现在关于欧洲一体化的讨论实际上集中在欧洲的战略自主(Strategic Autonomy) 问题上。

欧洲一体化:红利与挑战

众所周知,欧盟是一个特殊的国际行为体。它既不是一个国家,也不是通常意义上的国际组织,而是介于二者之间。欧盟、统一大市场、欧元区、申根区构成了欧洲的新面貌和新身份。欧盟肯定不等于欧洲,但人们普遍已经将欧盟认作欧洲,因为欧盟已然成为当今欧洲地区最有影响力的行为体。

欧盟广泛参加国际活动,力图在世界舞台上发挥重要作用。以七国集团(G7)和二十国集团(G20)为例。七国集团名义上包括美国、加拿大、日本、法国、德国、英国和意大利这7个国家,但实际上七国集团峰会的与会者除以上国家的元首或政府首脑外,还包括欧洲理事会主席和欧盟委员会主席。顾名思义,二十国集团包括20个成员,但实际上,只有19个国家,另外1个是欧盟。

欧洲的新面貌和新身份得益于第二次世界大战结束以来70余年的欧洲一体化进程。欧洲一体化给欧洲带来诸多红利,其中最大的红利是第二次世界大战后欧洲维持了较长时间的和平,这在欧洲历史上是少有的。欧洲历史上战争不断, 第一次世界大战、第二次世界大战的主战场都在欧洲,冷战的主战场也在欧洲。虽然欧洲一体化为欧洲国家带来了巨大的经济利益,但欧洲一体化的初心是实现政治目标和安全保障,主要目的是让欧洲实现和平、不再发生战争。

欧洲一体化的第二个红利是,通过建立数亿人口的统一大市场以及目前有20个成员国的欧元区,欧盟成了世界上具有重大影响力的经济体。2022年欧盟27个成员国的国内生产总值(GDP)达13.33万亿欧元,货物出口总值为2.57万亿 欧元,货物进口总值为3万亿欧元,欧元在全球外汇储备中占比20.5% ,位居第2位(仅次于美元),欧元在全球外汇结算货币中的份额达38%左右。欧洲单一市场具备四方面的流通优势,即商品自由流通、资本自由流通、服务自由流通和人员自由流通。在欧盟,各国之间的边境检查已不复存在。冰岛、挪威虽然不是欧盟成员国,但其是《申根协定》成员国。由于北欧国家之间的边境是开放的,所以,当瑞典、丹麦和芬兰加入欧盟后,冰岛和挪威实际上也就和其他欧盟成员国相互开放了边境。另外,欧盟代表欧盟成员国进行对外贸易谈判。以中国加入世界贸易组织的谈判为例,中国并没有与当时欧盟的15个成员国分别举行双边谈判,而只与欧盟委员会进行了谈判。欧盟实行共同贸易政策,成员国无法再与其他国家谈判自由贸易协定(FTA)。

欧洲一体化的第三个红利是,为世界其他地区的国际合作提供了借鉴。虽然经过欧洲主权债务危机、难民危机、英国脱欧等一系列挑战之后欧盟的示范效应受到一定质疑,但欧洲作为当今世界一体化程度最高的地区,对于世界其他地区的治理与合作仍然具有重要的借鉴作用。欧洲一体化具有两个轮子:一个是深化,另一个是扩大。在欧洲一体化程度不断深化的同时,参加欧洲一体化的国家数量也越来越多,从创立欧盟的6个国家发展到今天的27个国家,现在还有不少国家等待加入欧盟。2022年乌克兰、摩尔多瓦成为欧盟的正式候选国。在此过程中,欧洲人在原先发明的“ 民族国家”(National State)概念的基础上,发明了“超国家”(Super-state)这一概念。欧洲国家加入欧盟、欧元区之后,将对外贸易政策制定、货币发行等传统意义上的主权让渡给欧盟这一“超国家”机构。欧洲一体化与欧洲历史上试图通过武力实现统一的尝试不同,是一个完全和平、自愿的进程。

近年来,欧洲一体化面临重大挑战,而来自欧盟内部的民粹主义产生的影响最大。从2008年全球金融危机以来欧洲的发展看,欧洲一体化已经不可能像以前那样继续发展,其遇到的难度较之前显著增大。欧盟先后经历了欧洲主权债务危机、难民危机、英国脱欧、新冠疫情、乌克兰危机及其引发的能源危机。在此背景下,欧洲民粹主义势力不断崛起,英国脱欧就是民粹主义登峰造极的一个结果。

民粹主义反经济全球化、反一体化、反精英。这不仅给经济全球化带来很大压力,而且成为欧洲一体化面临的最大挑战。欧洲一体化进程中,“疑欧”主义乃至“反欧”主义势力在欧洲一些国家中一直存在,有一体化就有反一体化,但是长期以来“疑欧”和“反欧”力量在任何国家都未能成为主导力量。在某个领域或某个问题上,某个或某几个国家亮起红灯时有发生,但没有一个国家提出要离开欧盟。因此,英国脱欧对欧洲一体化是一个沉重打击。除英国出现了要求脱欧的力量外,2008年全球金融危机后德国诞生了“选择党”。2017年,“选择党”进入德国联邦议会,并一度成为德国最大的反对党。第二次世界大战结束后德国社会精英构建的主流叙事是,德国别无选择,必须融入欧洲,即加入欧洲一体化进程。然而,“选择党”的口号为:德国拥有选择权,德国可以选择离开欧盟。显然,“选择党”表明了公开反对欧洲一体化的态度,这是第二次世界大战结束以来德国任何政治力量都从未采取的立场。

法国民粹主义的发展也很迅猛 。2017年 、2022年两次法国大选中,玛丽娜·勒庞(Marine Le Pen)领导的极右翼民粹主义政党“国民联盟”均对法国总统马克龙领导的“复兴党”(之前称为“共和国前进党”或“共和国前进运动”) 构成最大挑战。“国民联盟”一旦获胜,其对欧洲一体化带来的严重影响将远大于英国脱欧。法国是欧洲一体化的总设计师,与德国一起被视为欧盟发动机。如果法国退出欧元区和欧盟,欧洲一体化的发动机就熄火了。2022年,勒庞领导的 “国民联盟 ”在法国国民议会选举中获得了89席,较2017年增长了10倍,法国 执政党阵营未能取得国民议会多数席位。随着“国民联盟”的影响力不断扩大,未来法国将在欧盟议题上面临更大考验。

其他欧洲国家的民粹主义力量也发展较快 。意大利“五星运动”“兄弟党”是民粹主义或极右翼政党,其影响力不断增大 。2013年意大利大选后“五星运动”异军突起,一跃成为意大利众议院第一大党。2018年,“五星运动”和“联盟党”联手组阁。2022年大选后,由意大利“兄弟党”“联盟党”和“力量党” 组成的中右翼政党联盟在议会选举中胜出,其中“兄弟党”获得最多选票,其党首焦尔吉娅·梅洛尼(Giorgia Meloni)成为意大利历史上首位女总理。

欧洲民粹主义力量主要有两种诉求:一是经济上的诉求,二是文化上的诉求。也可以说欧洲民粹主义是“两种人的起义”,其中一种人是穷人,另一种人是白人。穷人憎恶贫富分化, 白人纠结文化认同。这两股力量交织在一起,就发展为今天的民粹主义。极右翼民粹主义强调身份和文化,极左翼民粹主义则强 调穷人和富人之间的对立。不过,无论是极右翼还是极左翼民粹主义,都认为问 题的根源在于经济全球化和欧洲一体化,指责经济全球化发展过度、欧洲一体化走得太远。欧洲民粹主义的核心诉求就是要重新强化国家传统主权。

随着极端民粹主义的兴起,欧洲的政治力量事实上已经展开博弈,即欧洲主流政党与民粹政党之间的较量。这场博弈与较量会有一个过程。目前来看,这场博弈是一个进行时,欧洲民粹主义会带来何种影响将取决于这个过程,今后欧洲民粹主义的发展以及整个欧洲的未来可能都将取决于这个较量的过程。

目前有以下几方面问题值得关注。第一,地区一体化的前提是国家自愿让渡主权,然而各国民粹主义势力都主张“本国优先”。如果欧洲国家都强调“本国优先”,那么还如何推进欧洲一体化? 因此,民粹主义是欧洲一体化进程面临的最大挑战,对欧洲一体化构成了严重打击。第二,虽然民粹主义一贯反精英、反建制,不喜欢传统政党,但是一旦民粹主义政党执政,其将如何治理国家值得深入观察和研究。意大利“五星运动”于2018年上台以后,与欧盟之间的矛盾非常大,但同样引人注目的是该民粹主义政党放弃了或者说不再坚持退出欧元区和欧盟这一诉求。此外,具有浓厚民粹主义色彩的匈牙利总理欧尔班(Orbán Vik-tor)已经四次连任,他因公开表示赞成“非民主自由”(Illiberal Democracy)而 闻名。事实上,他是在公开挑战过去几十年在西方占据主导地位的所谓“新自由主义”(Neoliberalism)。尽管走到这一步在西方国家可以说是冒天下之大不韪, 但欧尔班从来没有说过匈牙利要退出欧盟。这就引出另外一个问题:民粹主义政党上台以后究竟会做什么?

综上,似可得出这样一个结论:尽管像英国一样放弃一体化在欧盟成员国并未成为主流,但随着民粹主义兴起、欧洲政治思潮极端化和政党碎片化加剧,欧洲一体化进程遭遇严重阻力是不争的事实。

欧洲战略自主:目标与实践

从目标与实践两方面加以分析,有助于较为准确地把握欧洲战略自主。法国总统马克龙是当下欧洲战略自主的积极倡导者和推动者。他倡导的欧洲战略自主究竟具有何种含义?约翰·霍普金斯大学国际问题高级研究院基辛格全球事务中心主任弗朗西斯·加万和欧洲政策分析中心总裁兼首席执行官阿林娜·波利亚科娃认为,对马克龙而言,战略自主意味着欧洲在世界上有自己的地位以及拥有影响世界事务的能力;与其前任戴高乐(Charles A. J. M. de Gaulle)类似,马克龙不希望欧洲或者法国沦为一个日益被崛起的中国与美国之间的影响力竞争所定义的世界的无力看客。

欧盟之所以追求战略自主,首先是担心自己在世界大变局中被边缘化。近年来欧洲的政治家们反复强调,欧盟若要避免从“游戏玩家”沦为“游戏场”、从全球竞争舞台的“参与者 ”沦为“旁观者”,就必须加强自身行动的能力。2022 年乌克兰危机爆发标志着传统安全又回到了欧洲政治议程的首要位置 。与此同时,欧洲国家重新意识到自身安全还需要依赖美国和北大西洋公约组织(以下简 称“北约”)。 瑞典、芬兰等传统中立国家放弃中立地位,申请加入北约。这进一步表明,虽然欧洲一体化走过了70余年的历程,但欧盟仍然缺乏自身防务能力。2022年3月,欧盟共同外交与安全政策高级代表博雷利(Josep Borrell)在解 释欧盟出台《战略指南针》(Strategic Compass) 的意图时直截了当地指出:“我们生活在一个国家间战略竞争日趋激烈和安全威胁错综复杂的时代,强权政治重新抬头。这不是我们欧洲人选择的世界——而是我们面对的世界。在这个竞争日益激烈的世界秩序中,欧盟必须做好准备以捍卫我们的利益和价值观。”

欧洲之所以追求战略自主,还因为它觉得,美国虽然与欧洲联系紧密,但不论谁入主白宫,“美国优先”的政策不会改变,美国战略重心转向印度洋—太平洋地区也不会改变。特朗普政府执政四年,美国奉行单边主义,在不断退出国际多边机制的同时,对北约的态度也明显趋冷。在此背景下,欧洲国家担心美国不愿继续扮演欧洲安全提供者的角色,积极着手加大在防务领域的合作。2021年拜登(Joseph R. Biden)就任美国总统后,虽然采取了一系列改善与欧洲盟友关系的举措,但是拜登在经济上依然主张“美国优先”。这一点通过2022年美国批准的《通胀削减法》可以看得非常清楚。西班牙巴塞罗那国际问题研究所研究员埃娃·迈克尔斯(Eva Michaels)准确地表达了欧洲战略界很多人的想法:“虽然北约和美国目前在为欧洲安全提供保障方面处于主导地位,但美国的长期战略重点 在印度洋—太平洋地区,2024年11月美国总统大选的结果很可能会削弱北约的力量 。现在应当从根本上调整关于战略自主的争论,吸取教训,并做出必要的改变。

欧洲推动战略自主的目标是能够在不依赖其他力量的情况下捍卫自身利益。 欧洲传统的自主思想集中在国防和安全上,然而,虽然目前欧洲主流战略界所倡导的“战略自主”的核心仍然是军事防务,但已经不限于此,还包括诸如经济、 能源、技术、产业链等领域的自主。欧洲能否实现战略自主取决于未来能否继续推进欧洲一体化进程,而防务自主又是战略自主的关键所在。若要避免加强防务自主建设沦为空谈,以下工作对于欧盟来说十分重要。

首先,法国与德国的合作至关重要 。法国与德国团结,对两个国家都有好处;也只有法国与德国团结,欧盟才能往前走,同时,如果欧盟往前走,那么法国与德国的地位就会上升。但法国与德国在欧盟防务建设上存在不少争执。

其次,欧洲国家必须有意愿持续增加防务开支,而持续增加军费开支对欧洲国家而言并不容易。

再次,各国军费开支能否被高效使用对于欧洲提升防务能力至关重要。欧洲改革中心外交政策主任伊恩·邦德认为,欧盟各国防务支出虽占国内生产总值的比例较低,但其总量是俄罗斯的5倍,2019年德国和波兰的防务支出总和超过俄罗斯。因此,他认为,“欧洲的问题不仅在于其防务支出的数额,还在于其支出的低效”。对于这一点,欧盟外交与安全政策高级代表博雷利并不避讳。他承认,欧盟仅有9%的国防研究和技术开发是在成员国之间合作进行的,约 80%的国防采购仍然在国家范围内进行, 由此导致代价高昂的能力重复建设和严重的碎片化、低效等问题。为解决这一问题,博雷利认为,欧盟应该将投资集中于防务能力建设,鼓励成员国联合采购在欧盟层面开发的设备和技术。

最后,能否处理好与北约特别是美国的关系是欧洲防务自主建设面临的又一挑战。欧洲国家几乎都是北约成员国,处于北约的防务体系之中。欧洲在经济上 的体系是欧盟架构,而在防务上则有北约框架。因此,欧洲实现战略自主的前提是处理好与北约、美国的关系。为此法国提出,增强欧盟的防务自主并非意味着欧洲国家要脱离北约,而是希望在北约体系里增强欧洲的力量,从而提高欧洲国家在北约中的地位,成为受美国尊重的伙伴。由此可以看出,欧盟提倡的战略自主并非与美国一刀两断、形成孤立的欧洲,更不是一切只靠欧盟自己的力量,而是与美国维护同盟关系,并与中国等国家保持合作。

中欧关系:调整与塑造

中国与欧盟的关系一直受到国际社会的高度关注。中欧关系不仅对于中国与欧洲具有重大的意义,而且对于国际格局和世界秩序的演变也能产生至关重要的影响。

自中国改革开放以来,中欧关系一直以经贸合作为主导。但近年来,中欧关系发生了两大突出变化。一是随着中国的综合实力和国际影响力与日俱增,中国 在欧盟及其成员国对外关系中的地位不断上升。对华政策在欧洲各国都引起广泛关注和激烈讨论。二是由于中欧实力变化以及意识形态、美国对华政策和乌克兰危机等因素的影响,欧盟对华政策的消极影响增大,但与此同时,鉴于中国与欧洲具有显著的共同利益,欧盟内部要求对华采取务实政策、不盲目听从美国的声音也很大。在此背景下,欧盟各成员国的对华政策出现明显的调整和变化,两面性和矛盾性十分突出。

第一,法国、德国、中东欧国家以及欧盟各机构的看法都不尽相同,欧洲各国在对华政策上并非用一个声音说话。例如,法国坚持认为,欧洲应当实现战略自主,在对华政策上不能完全“ 随美起舞”。如前所述,法国总统马克龙在2023年4月访问中国后曾公开表示,“我们不希望进入集团对抗的逻辑之中”,并指出在中国台湾问题上欧洲不应去“适应美国的节奏”。他认为,只有实现战略自主, 欧洲才能避免成为其他大国的“ 附庸”。但波兰、立陶宛等中东欧国家在乌克兰危机背景下则希望同美国保持步调一致。这些国家在乌克兰危机升级以来将中俄捆绑在一起,导致中欧关系面临很大压力。尽管目前欧洲国家总体希望中国在乌克兰危机中积极劝和促谈,推动冲突早日结束,但也有不少欧洲人仍然试图将中欧关系与中俄关系挂钩。

第二,虽然欧盟成员国众多、各国利益的差异性将长期存在,但同样需要看到,近来欧盟成员国在对华政策上逐渐取得一些共识。这首先表现在,尽管遭到中国反对,但对中国的所谓“三重定位 ”已被欧洲国家广泛接受。2019年欧盟委员会将中国定义为“合作伙伴、竞争者、制度性对手”后,欧盟及其成员国一直沿用这一表述 。过去三年中欧关系面临很大挑战,正是因为欧洲对华政策中竞争、防范、对抗等因素在增长,挤占了合作空间。 目前来看,欧洲对华政策中的务实性有所回归,中欧务实合作有所增强,但竞争性、对抗性、动荡性等特征也将继续存在。欧盟及其成员国在对华政策上的另一个突出共识是,不与中国经济脱钩,但有必要“去风险”。欧洲关于“去风险”的讨论还在持续。虽然各成员国与欧盟委员会等机构在如何把握“去风险 ”的度上有不同的理解,但是“去风险 ”作为一项原则已经被确立。2023年6月20日,欧盟委员会发布一项新经济安全战略提案,明确了欧盟“去风险”的具体措施,包括针对对外投资进行筛选和实施出口管制。

针对欧洲对华认知和政策的变化和调整,中国加大了对欧洲工作的力度,大力推动中欧关系朝着积极方向转变。

一方面,中国对欧洲的政策保持了连续性。中国一直支持欧洲一体化,支持欧盟加强战略自主,同时中国高度重视中欧关系,致力与欧盟及其成员国发展全面战略伙伴关系。2013年,习近平主席在北京会见来访的欧盟领导人时首次指出,中欧是维护世界和平的两大力量、促进共同发展的两大市场、推动人类进步的两大文明。翌年,他在访问欧盟总部时提出,中欧要打造和平、增长、改革、文明四大伙伴关系。2022年4月1日在中欧领导人举行线上会晤时,习近平主席特别指出,8年前他提出的关于中欧四大伙伴关系的愿景至今没有改变。

概言之,欧洲对中国的重要性主要体现在以下三方面。首先,欧洲是中国最重要的经贸合作伙伴之一。2004-2019年,欧盟一直是中国的第一大贸易伙伴,中国则是欧盟的第二大贸易伙伴。欧盟自2020年以来是中国的第二大贸易伙伴, 主要原因在于英国脱欧。其次,欧盟及其主要成员国是中国在国际组织和机构中开展合作的重要伙伴。最后,在中美战略竞争加剧背景下欧洲的战略选择对中国至关重要。

另一方面,随着新冠疫情防控措施的解除,中欧高层交往快速恢复,各领域的合作与交流得以重启。2022年11月初德国总理朔尔茨(Olaf Scholz)访问中国,开启了中欧高层互动新的密集期,同月二十国集团巴厘岛峰会期间,习近平主席与法国、荷兰、西班牙、意大利欧洲四国领导人分别举行了会谈。之后,欧洲理事会主席米歇尔(Charles Michel)、西班牙首相桑切斯 (Pedro S. P. Castejón)、法国总统马克龙以及欧盟委员会主席冯德莱恩(Ursula von der Leyen) 相继正式访问中国。2023年4月6日,习近平主席在与法国总统马克龙、欧盟委员会主席冯德莱恩举行中法欧三方会晤时指出,“中欧双方有着广泛共同利益,合作大于竞争,共识多于分歧。当前,国际形势复杂多变,中欧双方应该坚持相互尊重,增进政治互信,加强对话合作,共同维护世界和平稳定,促进共同发展繁荣,携手应对全球性挑战……中方愿同欧方一道,把握好中欧关系发展大方向和主基调,全面重启各层级交往,激活各领域互利合作,为中欧关系发展和世界和平、稳定、繁荣注入新动力”。2023年6月,国务院总理李强将德国和法国确定为其上任后首访国家。随着中欧高层互访的恢复和各种交流的重启, 目前中欧关系呈现出积极务实和回升的态势。

预计未来欧盟对华关系中合作、竞争与防范会同时存在,中欧关系中的合作和竞争将相互交织,双方关系的重要性和复杂性将同步上升。一方面,中欧在经贸领域以及应对全球挑战等方面具有广泛的共同利益,双方关系将保持强大的韧性和活力;另一方面, 中欧的经贸摩擦、价值观差异犹在,还有乌克兰局势演变、2024 年美国大选等外部因素,这些都会对中欧关系产生较大的影响。(作者:冯仲平 中国社会科学院大学国际政治经济学院教授,中国社会科学院欧洲研究所所长、研究员)