国际身份危机与缅甸军人接权后的外交困局

内容摘要：缅甸在军方重新接管政权两年多来，国内危机持续外溢，在国际上遭受西方制裁等危机。既有文献从军方合法性、反对派动员和大国博弈的角度去解读，但仍难以系统诠释缅甸危机的僵局所在，也即缅甸内部政治互信与国际信任赤字相互叠加的结果。缅甸在政权更迭后，无法由内而外塑造“我群”共识，与国际行为体产生难以调和的认知歧异，继而生成了多重身份危机，包括遭受制裁、难以“重新融入国际社会”的转型身份危机，难以继续融入“东盟大家庭”的地区身份危机，以及与大国关系失衡的中立身份危机。缅甸的国际身份在2011—2020年的转型十年间逐步明晰，而在2021年转型受挫后，外交困局也随之而来。通过案例分析发现，缅甸看守政府改善外交处境的前提是努力确保国际身份清晰化，同步争取外部共识。鉴于中短期内缅甸难以确证转型身份和中立身份并回归“正常国家”，通过“东盟方式”重塑地区身份仍是最不坏的选择。

引言

2021年2月1日，缅军方宣布接管国家政权，否认2020年大选结果，缅甸进入全国紧急状态(后简称“2·1”事件)。缅甸国内反抗势力开展了广泛的国内外动员对军方发起武装挑战。缅甸危机难以通过内部和解完成，各国普遍达成共识，由东盟立足“五点共识”，并由轮值主席国任命特使来推进缅甸国内和解，但成效不彰。军方组成的看守政府拒绝外部调解，加上西方的孤立制裁，缅甸内政问题持续外化。方面，缅甸成为国际社会的“烫手山芊”。2022年10月，国际反洗钱金融行动特别工作组 (FATF) 宣布将缅甸与伊朗、朝鲜一并列入恐怖主义融资黑名单。2022年12月末，联合国安理会通过自1948年缅甸建国以来首次关于缅甸局势问题的决议，呼吁结束暴力、释放昂山素季等前政府官员。另一方面，缅甸外交出现了“奇怪的错乱”。例如，在缅军看守政权通过公开声明表态在俄乌冲突中支持俄罗斯的同时，上一届缅甸政权驻联合国代表在联大会议上正式投票遣责俄罗斯，缅甸看守政府因遭部分东盟国家抵制而未参加东盟领导人和外长会议，但却与俄罗斯牵头主办了第12届东盟反恐专家组会议。

缅甸看守政府并不乏改善外交的举动，如2022年多次接受联合国和东盟缅甸问题特使访缅，11月中旬释放被关押的昂山素季经济顾问肖恩·特纳尔和前英国大使薇姬·鲍曼等。但是，这些举动无法获得国际舆论的谅解。2023年2月1日，缅看守政府打破宪法条文的一般性约束，将紧急状态再延长6个月，意味着原定8月举办的大选将推迟。美国、加拿大、澳大利亚纷纷公布新的制裁，东盟轮值主席国印尼的外长表示缅甸危机解决的前景不容乐观。实际上，美欧、马来西亚等此前就表示，即便2023年8月缅甸军方顺利举行大选，也不会承认大选结果。因此，无论紧急状态延长或者不延长、大选推迟或者不推迟，缅甸外交最终赢来的都是“负分”。

那么，缅甸看守政府为什么面临这样进退维谷的外交局面呢?有人认为是缅军执政合法性缺失造成了外交的不完整，有人认为是反对派动员下部分国际行为体支持延续前政权外交政策的结果，还有人认为是大国博弈塑造的结果。大部分解释认为，是军人接权的行为及其连带效应造成了外交困局。本文认为，缅甸的外交困局，不仅仅在于缅军接权后内外紊乱的政治秩序给军人执政合法性带来的挑战，还在于军人对持续出现的内外对立的漠视，及其没有能力和意愿解决问题的格局。缅军接权并非外交困局的根本原因，症结在于政权更迭后，缅甸原来的国际身份发生了偏离和异化。国际社会基于对缅军执政的历史记忆和经验，无法预期缅军能够奉行长期稳定、可预期的外交和对外经济政策，无法预期缅军能够接续前文官政权的政策，转型成为一个正常化的国家。而从缅甸看守政府两年来的执政情况看，缅甸军人也无法就以上问题给予国际社会满意的答案，缅甸正陷入一种长期不确定的异化状态。换言之，缅甸陷入了前所未有的国际身份危机（international identity crisis）。

国际身份危机的概念源于身份政治。身份政治（identity politics）研究兴起于西方20世纪60－70年代的平权运动。随着反全球化、民族主义、民粹主义的发酵，基于认同进行群体划分的“贴标签”行为已经融入到外交与国际关系中，成为建立权力优势、调动群体认同的常用手段。缅甸军人被西方主导下的国际舆论贴上了“暴政者”“种族灭绝者”的负面标签，而军人执政下的缅甸，也曾经在20世纪90年代至21世纪10年代被挂上“放逐国”（pariah state）的身份标签。缅甸自2011年开启政治转型，逐步解除西方20多年的经济封锁，被认为“重新融入国际社会”。2014年，缅甸担任东盟轮值主席国，参与共建东盟共同体、斡旋南海问题，并积极寻求加入RCEP，其地区和国际地位都有所加强。然而，伴随着缅甸军人接权和美西方重新恢复制裁，缅甸转型十年来塑造的国际身份如同梦幻泡影。本文将批判性借鉴身份政治相关理论，引入国际身份危机的相关概念，追踪历次缅军接权后，缅甸国际身份如何从由内而外、由外而内两个角度产生歧异化，进而引发外交困境的过程，据此探析当前缅甸外交陷入困局的逻辑和影响。

一、国际身份危机与军人接权后的缅甸外交问题

身份认同（identity）界定了社会中“我们是谁”的问题，而国际身份认同（international identity）界定了一国及其国民在国际社会中的自我认知，通过与他者建构关系来了解他们在世界上的地位。社会身份认同的研究，自20世纪50年代受心理学家埃里克森普及便已开始。与此同时，国际认同也随着“世界意识”（world mindedness）、“全球人类认同”（global human identity）等概念而兴起。不过受两极格局影响，早期的国际认同更加强调跨国境的共同价值，很少与“危机”联系起来。

冷战结束后，民族、民粹和恐怖主义危机兴起，“身份政治”研究日益受到关注，且随着全球化危机的发酵，其在国内、国外层次的界限不断打破。身份政治是一种基于群体认同建构形成的，具有价值诉求意义的政治实践。身份政治的国际层次研究，在亚历山大·温特等人“国家也有人格”等论述之后日趋丰富，主要体现在国内身份政治的外溢和国家间权力关系中，但相伴生的大部分是“冲突”“对立”“隔绝”等贬义词。由此，国际身份危机（international identity crisis）随之而来。国际身份危机意味着对本国国际身份的认知陷入了混乱无序的状态，主要包括两种状态：一是主观认知的内部冲突，即国内不同利益相关方对国家的国际角色和身份的认知产生矛盾；二是与他者认知的内外分歧，往往是国内政治力量与外国或国际组织的分歧。两种状态恶化，均能牵连战乱、政局突变、经济或社会危机。

国际身份危机往往内外共振，主权国家一旦无法清晰界定与其他国家或国际组织的关系，常常就会面临着外交问题，但这在不同类型的国家表现不一。作为冷战结束后唯一的超级大国，美国的国际身份危机伴随其“世界领导力”的起伏而升降，比如奥巴马“亚太再平衡”战略就是美国在亚太地区身份危机的体现。部分地区大国在地区的身份变化也可能会引发认同危机，进而演化为地区范围内的外交危机。例如，四次中东战争后，埃及放弃“带领阿拉伯世界对抗以色列”的身份，遭到了阿拉伯世界的联合抵制。对于中小国家而言，国际身份危机主要体现在国家建设的挫折和国内冲突的外溢，尤其在政权变动后，往往伴随外交困境。例如，2021年塔利班推翻原政权执政后，阿富汗被质疑沦为“恐怖国家”,与西方产生严重的认同分歧，也无法获得联合国合法席位。

军人接权是后起发展中国家频见的现象，也是诱发中小国家国际身份危机的主要原因之一。二战后，许多中小国家尚未完成国家建设，不具有政治现代化条件却盲目实施西方民主，多层次的宗教、民族与社会矛盾彼此嵌套，引发政权动荡。为避免国家分裂和维护稳定，军人领袖武装夺权，否认前政权的政策甚至废除宪法。军人接权不一定必然引发外交困境，比如泰国2014年的军事政变并未动摇泰国外交。但如果接权引发国际身份危机，则很容易带来外交困境，比如1993年尼日利亚军人上台后，尼日利亚20世纪60年代以来追求的“非洲领袖”身份遇挫，与西方关系恶化，并被中止英联邦成员国资格。

囿于身份政治研究目前仍由西方范式主导，西方国际身份理论主要以世界和地区大国为观察对象，直接以国际身份危机来讨论缅甸外交的文献并不常见。2021年缅甸军人接权后，有文献从身份认同角度出发进行分析，这些分析涉及国际层次的特征如下：其一，从军人的身份出发，认为军人接权本身是外交困境的源头。缅军认为自己兼具“转型领导者”、防止国家分裂的“捍卫者”以及“监护人责任的履行者”三重身份。当外界不接受军人这些身份时，会触发军人的长期敏感心态，加上缺乏有效的沟通机制，军人在接权后便容易陷入外交孤立。缅甸军人积累的长期执政压力，使其既对国际制裁不屑一顾，又担心境内外的不稳定因素会招致入侵。只要军人继续认定“我们”(军人)和“你们(外国人)支持的人”(文官精英)不一样，那么军人一旦控制国家政权，缅甸就容易走向封闭，并延续受制裁、封锁的困境。

其二，从缅甸军政矛盾的身份对立出发，认为外交之困源自内部竞争。缅甸军政双方缠斗60余年，不同政治力量身份歧异且外交偏好不同，军人接权后执政主体转换，反抗者通过国际动员与军方竞争国际认同，进而导致外交危机。这种身份歧异是两派精英不同的历史记忆导致的，自以吴努为代表的文官精英在1958年交权给军人后，军政在关于“我们是谁”的问题上产生严重分歧。双方在建立内部凝聚力的过程中，形成了对不同大国的依赖，缅甸外交面临“选边站”的困境。

其三，从缅甸国家身份与他者认同的互动，尤其与大国的关系来阐释。军人上台后缅甸从原有的国际秩序参与者变成了“破坏者”,不管对西方、中国还是其他国家而言，都要面临对缅甸新国家角色的适应。缅甸政治转型是西方过去10年在东南亚进行意识形态推广为数不多的成果之一，军方接权挑战了这一成果，故缅甸与西方关系陷入低迷。中国作为近邻，也很难处理缅甸国际角色的突变，加上中美大国博弈，缅甸卷入地缘政治漩涡中难以自拔。同样处于西方的对立面，缅甸军人与俄罗斯“抱团取暖”,这无疑将缅甸外交与大国博弈捆绑在一起，愈加不利于缅甸外交环境的改善。

以上文献从个人、国家到国际体系等不同层次进行分析，对缅甸军人接权以来的外交困境进行了阐释，但均有不足之处。首先，立足军人身份的相关研究，未能清晰区分“国家身份”与“群体身份”,用“军人的外交危机”来代替“缅甸的外交危机”显然是不合适的。军人群体特质虽然明确，但缅甸危机背后“我群”与“他群”的差异性，被国家意志放大了。如果不将缅甸的国际身份加以识别，就很难解释为何昂山素季上台后，也拒绝接受西方各类人权议题的约束，并在罗兴亚人等族群议题上与西方保持距离。实际上，用“缅甸之春”和去军人化来标签化过去10年的缅甸政治转型，本身是西方国家过于乐观幻想的结果。

其次，强调军政身份对立的研究，价值取向过重，意识形态的对立掩盖了国家利益的矛盾。缅甸军政矛盾确实是引发外交困境的诱因，但部分文章将军人和文官精英在外交上曾分别偏向中、美的历史经验作为依据，认为中美博弈的存在必然导致军政纷争，从而必然导致外交困境，这过度渲染了中美结构性因素的影响。部分文章甚至将军人与中国捆绑而把反抗者同西方捆绑，这忽视了缅甸曾在中美之间主动平衡的中立者经验，也有阴谋论之嫌。实际上，军政身份对立加剧了缅甸国际身份的不确定性，进而导致其外交左右摇摆，“不确定性”本身更有可能酝酿外交危机。

相对而言，本文更认同从缅甸与他者互动角度出发的解释路径，既兼顾到过程和结构要素，也反映出缅甸作为弱方的无奈。不过，既有文献过于强调大国对缅甸国际身份的期许，但仅仅强调军人外交政策不符合大国利益，并不能深层次揭露缅甸外交困境之所在。实际上，困之所以为“困”,在于缅甸既深陷其中难以自拔，其自身无力、无意走出，相反还一意孤行、以小博大，让自己越陷越深。军人上台面临的外交困境，往往不是接权行为本身带来的，而是军人上台后新旧政权交替，产生不同于前政权的强烈反差，从而导致其国际身份和地位的不确定。面对这种不确定性，在制定和实施新外交政策的过程中，缅甸国内产生了主观认知的内部冲突，或与他者(外国政府或国际组织)认知产生分歧，进而影响对外政策的实践。如何识别这些冲突或分歧，需要回到具体的历史中，追踪主要行为体之间的互动过程。

二、国际身份危机及其对缅甸外交的影响机制

国际身份危机不同于传统身份政治议题，其表现为传统身份政治中“我群”认知的混乱，但这种不确定性又受到国际因素的驱动，继而使得“身份”本身成为导向国内政权危机和对外关系危机的“双向道”。本文拟将既有文献提到的国际身份危机议题，从由内而外和由外而内两个方向进行梳理，更为全面地展现国际身份危机的外交影响机制。同时，代入缅甸历史进行一致性检验，梳理和提炼缅甸军人干政有别于其他国家的特性，以便识别国际身份危机在缅甸外交中的个案特征。

（一）国际身份危机：由内而外与由外而内的循环机制

在后疫情时代与国际危机叠加的世界格局中，无论是乌克兰危机带来的俄罗斯国际身份危机，还是伊朗国内“头巾”危机带来的身份危机，都离不开国际权力博弈和地缘政治要素的驱动。对国家侵犯人权的贴标签行为，最早源自美国国内20世纪70年代平权运动对于妇女和少数族裔权利的关注。当这些权利诉求越过国境，生成对其他国家的规范性要求时，就从“权利”转化为“权力”,生成建立国际权力优势的正当性工具。一方面，西方对这些“非民主”国家进行制度区分，划分“我群”与“他群”。另一方面，割裂这些国家的政府与社会，通过宣传手段向当地民众伸出橄榄枝，建立当地社会认同与西方价值的一致性。久而久之，外界认知的“标签化”带来了“我群认知”的不确定性。这些不确定性逐步发酵，形成身份危机由外而内和由内而外的循环恶化。是否被卷入该循环，取决于相关国家执政者对身份危机的调节能力以及域外大国介入的强弱程度。泰国、埃及等国虽然也在20世纪10年代发生军人政变，但这些国家有效调用了国内政治的约束力及与域外强国关系的调节机制注,有效避免了陷入恶性循环。

相反，缅甸军人接权后深度卷入这一循环机制。一方面，军人上台后仍然希望保留缅甸的转型国家身份，但西方对转型国家身份有着苛刻的界定，不承认、不允许军方加入“我群”阵营。另一方面，缅甸军方为确保自身利益和合法性，只能在不确定性中寻找新的身份。由于当前国际体系既无法脱离无政府体系，同时在西方国家的话语主导下国际社会本身又体现出一定的等级性，缅甸军人意图建构新身份或试图拉拢其他国家建立“内群体”的行为，被西方识别为“非我群类”的秩序破坏者，表现为群体区分和对立冲突，引发国家间的互动困境。此外，内部调节也出现了问题。缅甸原本可以加入东盟共识，但因后者与西方都要求军人与反对派和解，因此东盟共识就被识别为“他群共识”。相反，与俄罗斯抱团取暖更能建立“我群凝聚”,而这恰恰将缅甸卷入乌克兰危机，被西方识别为“敌人”而遭到制裁和外交降级。

在国际身份危机的恶性循环系统中，内部不确定性与外部认知歧异扮演了同样重要的作用。内部不确定性意味着“我群”身份的迷失，而外部认知歧异容易导向“他群”身份的建构与对立，且在身份危机不断深化的过程中，历史记忆也发挥了重要的作用。就缅甸而言，军人再度回归后，被普遍赞誉的缅甸政治转型戛然而止，魅力领袖昂山素季再度入狱。一度被西方称赞为“缅甸之春”的缅甸转型，陷入了同“阿拉伯之春”类似的困境。“阿拉伯之春”给西亚北非国家带来的混乱，给缅甸未来的发展带来了不安的预期，加上军人在缅甸历史上行为的不确定性，共同导向缅甸历史中悲剧时刻的“再现”——经济落后，国家混乱，转型未来黯淡。缅甸再度面临“我们将会成为什么样国家”的考问。只要缅甸看守政府无法锚定令人信服的国家前景，同时持续背离国际期待，就很难走出国际身份危机的恶性循环。

（二）缅甸历次军人接权及其相关国际身份危机

除2021年2月外，缅甸历史上还出现过1958年10月、1962年3月、1988年9月三次军人接权，但并非每次都伴随身份危机问题。冷战时期，国际认知体系中虽然尚未出现身份政治议题，但因意识形态、祖籍国认同对立等，也存在身份不确定性和认知歧异化。这些问题严重影响了缅甸民族国家建构，并深刻了塑造了今日缅甸的国际身份。要识别前几次军人接权是否伴随国际身份危机，需要剖析其是否形成由内而外的“我群”认知不确定性，以及如何陷入与他者认知歧异冲突的循环。

1.从中立践行者到孤立者：奈温军人时期的国际身份危机

1958年奈温将军接权后，基本延续了吴努时期的“积极中立主义”外交，如继续推进并完成与中国签署《边界条约》,在中印之间斡旋两国矛盾，积极保持与中东国家关系的同时出访以色列等。至1960年交还政权给文官政府前，军政内部认知相对统一，也未出现内外认知分歧。1962年，奈温再度宣布接权、废除宪法，逮捕包括总理吴努、总统貌盛在内的50多名前政府领袖和官员。随后，奈温以最高领袖身份，更换名义执政近27年。奈温上台时，国际格局处于冷战高潮期，美苏攻守易位，各国自顾不暇，奈温政变的合法性问题并非各国关注的重点。随后，奈温以最高领袖身份，更换名义执政近27年。奈温上台时，国际格局处于冷战高潮期，美苏攻守易位，各国自顾不暇，奈温政变的合法性问题并非各国关注的重点。

20世纪60年代中后期至70年代，奈温着手建立“缅甸式社会主义”,力图走区别于美苏的第三路线，但其对外政策逐渐走向孤立。国际身份是建立在外部关系上的，外部身份危机往往源于信息不对称带来的误解，而群体间孤立则极易造成信息不对称和沟通障碍。奈温为力证其建立的“缅甸式社会主义”政权与其前任不同，在公开讲话中表示：“所有来自东方和西方集团的影响都已经渗透”，言外之意即原政府的积极中立不再适用。“所有不利于缅甸实施严苛中立主义(strict neutralism)的行为……都应该被限制”，奈温以此驱赶了几乎所有国际新闻机构，尤其是华文和英文新闻社。同时，国有化、本地化运动造成缅印、缅中关系波动，削弱了中立主义外交及与各国交好的根基。缅方依据《企业国有化法》开展资产没收，至少20万印度侨民被驱赶并导致印缅关系恶化。1966年缅甸限制外交使团活动和禁止华文教育，引发反华暴乱升级和暴徒冲击中国大使馆、杀害援缅专家刘逸事件，中缅关系一度恶化。

奈温执政中后期，缅甸依照1974年宪法宣布“独立自主，与各国交好，奉行和平共处原则”的外交政策。然而，缅甸日益孤立于国际事务之外。首先，拒绝区域一体化的国际身份。奈温认为，赢得与大国对话空间的关键在于双边而非多边机制，卷入东盟国家这样的集体身份不仅无济于事，由于东盟成员主要是美国盟友，奈温同样也拒绝缅甸成为一个南亚国家，印度牵头成立南亚区域合作联盟时邀请缅甸加入，遭到了拒绝。其次，放弃在第三世界国家中不结盟国家的身份。随着美苏冷战加剧，一些不结盟运动国家难以坚持绝对不结盟的原则，印度、古巴、越南、菲律宾等国更是明确在美苏集团中站队。为了与这些国家“划清界限”,缅甸选择在1979年第六次不结盟运动会议上宣布退出不结盟运动。奈温认为退出才说明“缅甸是真正遵守不结盟原则的国家”，但实际上“退群”让其国际身份充满了极大的不确定性，一些声音甚至质疑奈温是在讨好大国。20世纪80年代，缅甸贯彻更加严苛的孤立主义外交，拒绝外部援助，而国内治理失当，加上族群冲突频发与经济危机，被联合国列入最不发达国家行列。

奈温执政时期，缅甸以严苛为特征的“消极中立主义者”身份，取代了吴努时期一度让缅甸被誉为第三世界领袖之一的“积极中立主义者”身份。这与军人卷入国内民族冲突、疏于国家建设有关，也与危机由外而内后军人的应对策略有关。奈温将东盟国家和不结盟国家建立“他群”识别，逐渐切断了在冷战两级格局时期保持第三方结伴体系以确保外交灵活性的可能。随着几次五年经济计划的失败，缅甸国内关于“我们是谁”的质疑逐步增加，身份危机陷入到内外循环机制中，日渐孤立。“军人不是合格的国家建设者”也自此成为缅甸政治中的一个魔咒，延续至今。

2.从孤立者到对立者：丹瑞军人时期的国际身份危机

1988年8月8日，受全国性的游行示威影响，以国防军总参谋长苏貌、副总司令丹瑞为首的19名军官宣布接管国家政权，组建国家恢复法治与秩序委员会(SLORC)作为国家最高决策机构，废除1974年宪法，军人内部发生的政变被视为“同意型政变”(coup by consent),即夺权者和被夺权者内部协调好的权力变动。军人改组的政党联邦团结党(NUP)在1990年大选中惨败于国父昂山之女昂山素季领衔的民盟，军人不愿交权并软禁了昂山素季。1993年1月，副总司令丹瑞取代苏貌成为一把手，操纵国民大会，宣布缅甸进入“制宪过渡期”,缅甸迎来又一个20年期的军人执政。

军人过渡期直至2010年大选和2011年退役军人上台才结束，这段时间缅甸的国际地位一落千丈，经常比肩美欧眼中的“失败国家”如朝鲜、索马里、阿富汗，并被称为“放逐国”(Pariah States)。实际上，苏貌、丹瑞时期的对外政策相比奈温时期已经宽松开放很多，如利用东南亚地区认同迅速加入了东盟，与印日改善关系并保持与西方接触，等等。然而，缅甸未能改善国际身份，仍然陷于内外循环的不确定性与认知歧异中，乃至沦为国际秩序的对立者。

首先，缅军维持无宪政(nonconstitutional)状态，错过了主动塑造“我群”身份的黄金时期。吴努与奈温时期缅甸难以建立统一而无纷争的主权国家，源于缅族与少数民族身份界定一开始就存在的裂痕，苏貌—丹瑞军政权通过多项双边停火协定暂时压制住少数民族分裂主义，却碍于美西方“还政于民”的压力，没有及时完成制宪。即便2008年宪法的出台，也是在2007年“袈裟革命”和2008年“纳尔吉斯”风灾带来的高压之下仓促出炉。缅甸在1988—2010年这20年无宪政时代，错过像越南革新开放那样重塑身份的时机，反而留下了更多负面身份。比如，大卫·威廉姆斯认为缅甸“既丢了民主，又失了和平”,马丁·史密斯则认为是“相互承认”(mutual recognition)的丢失，即丧失了相互间身份重构的机会。

其次，国内政治裹挟人道主义危机加剧了与“他群”认知的歧异化。缅甸军人虽然与西方在对待昂山素季的问题上有分歧，但仍未放弃多渠道改善关系，只是因为缅甸国内危机的爆发而频频受挫。2003年德巴茵事件、2007年“袈裟革命”和2008年“纳尔吉斯”风灾都不同程度被定性为人权危机或人道灾难，尤其是2008年风灾期间，军政府一方面无力救灾却忙于宪法公投，另一方面则拒绝国际组织介入救灾行动，最终酿成了13.8万人死亡和失踪的惨剧。此外，缅孟边境1991—1992年和1996年再度爆发难民潮，而军政府拒不承认罗兴亚人系缅甸本土族裔，遣返不力，招致人道危机，且拒绝同国际相关方就此问题进行沟通。

再次，西方借缅甸无宪政间隙的认同丢失，肆意在缅甸国际身份上附加各类贬义词，也对缅甸国际身份危机负有不可推卸的责任。2005年1月18日，美国候任国务卿赖斯将缅甸称为“暴政前哨”(outposts of tyranny),与朝鲜、伊朗、古巴、津巴布韦、白俄罗斯并称为“蔑视民主与人权的集中区”。2007年5月，布什称缅甸是“对美国国家安全和外交政策持续的不寻常的特殊威胁”。美国作为超级大国，给缅甸国家形象附加的影响对后者这样的弱国是破坏性的，也奠定了缅甸受孤立而难以自拔的身份基调。

从奈温时期到丹瑞时期，缅甸国际身份从孤立者到对立者，经历了时间跨度长、影响大的两轮身份危机，也恰恰对应了军人执政数十年来，缅甸作为“竹幕后国家”所面临的外交困局。军方难以走出国家建设的困境，缅甸被不断贴标签，成为“他群”认知中的异类，内部则受不确定性的冲击，无法重新找回“我群”认知。不过，以丹瑞为首的军人领袖，自2003年提出“七点民主路线图”后，断续以加快转型来换取国际信任，通过2010年大选实现“脱去军装”的自上而下改革。尽管历经阵痛，缅甸仍然迎来了2011—2020年的十年黄金身份重塑期。

三、2021年后缅甸的国际身份危机及其外交困境

2021年缅甸军人接权后，看守政府唤起人们对半个多世纪以来军人执政中缅甸数次身份危机的记忆，这是历史在不同代际间对“同一群人”的认知映射。但更重要的是，在2011—2020年这段更近的历史时期内，缅甸受益于去军人化与政治转型，在重建国际身份的过程中享受到包容性开放的红利。2021年军人回归后，这些红利受国内抗争政治与国际制裁的影响而流失殆尽。缅甸看守政府的国际身份危机，是不同历史阶段由内而外和由外而内认知歧异共同纠缠的反馈，也是缅甸从相对确定重新回归不确定性的结果。

在讨论新的危机前，有必要看看新旧危机之间的转机——2011—2020年的“转型十年”究竟给缅甸带来了什么?这段时期越能带来缅甸的“我群”认知确定性，并消弭与“他群”的歧异，则越能说明身份危机与外交困境之间的关联性。2010年11月7日，缅军按承诺举行自1990年来的首次议会选举，退役军人政党巩固与发展党(后简称“巩发党”)赢得70%以上的压倒性胜利。巩发党主席登盛2011年3月上台主政，开启了大刀阔斧的民主化转型，并按承诺在2015年11月举行选举。2015年选举中，长期在野的全国民主联盟(后简称“民盟”)赢得压倒性胜利，该党领袖昂山素季在与前将军丹瑞和现任总司令敏昂莱见面后，取得军方同意上台并使民盟2016年顺利组阁和执政，直至2021年被推翻。转型十年间，缅甸外交成绩斐然，其背后是缅甸国际身份的转变：一是强调“重新融入国际社会”的转型国家身份，为缅甸国家建设锚定了清晰的方向，从而带来缅甸国家形象的好转；二是逐步明晰东盟身份，并且在2014年首次担任东盟轮值主席国，国际地位擢升；三是回归独立自主不结盟的积极中立外交者身份，同时改善与中、美、印、日等大国的关系。后文将从这三个视角，即转型身份、地区身份和中立身份，以个案分析和过程追踪的方法，在反差中再现并验证身份危机对缅甸外交困局的作用。

（一）转型身份危机：从融入国际社会到重回孤立

2011年登盛政府上台后，制定了“让缅甸重新融入国际社会”的政策注,着力修复20世纪90年代与西方趋于冷淡的关系，并通过美国的支持得到转型国家身份的认可。美国的认可一方面让缅甸寻回能够锚定国家前景的确定身份，另一方面也让一些国家打消了与缅方交往可能激怒美国的顾虑，通过各类多边场合重新识别缅方的“我群”身份。转型身份成为缅甸赢得东盟盟友支持的依据之一，同时也让其他西方国家重新注意到这片资源、劳动力和市场丰硕的沃土，带来新增投资、贸易和援助。据此，缅甸积极走出1962年后的孤立主义者身份，打消国际社会对缅甸1988年后步入“非正常国家”的认知。

转型身份的本质之一是国内身份的明确化和国内外认知的同一化。转型开启前，缅甸缺乏足够的开放度，国际认知基于人们对“黑箱”内部的遐思。国家主权尚存割裂，国家建设远未完成，缺乏足够开放的经济……这些相对确定的挫折填补到缅甸相对不确定的治国理政中，逐步出现“军人误国”的标签。2011年开启的转型赋予缅甸国家民主与发展的使命，国际观众开始从“一人一票”的选举政治中观察缅甸政治走向，填补了历史中的不确定性。其中的关键变量之一是昂山素季在缅甸身份的合法化。2011年11月13日，被断续软禁了20多年的昂山素季得以释放。昂山素季作为缅甸最大反对党民盟的领袖，叠加了国父之女、诺贝尔和平奖得主等荣誉，她的释放一度成为国际社会，尤其是西方国家识别缅甸是否符合转型身份的重要标准。2012年，昂山素季率民盟参加缅甸议会补选，夺得45个候补议席中的43个席位，其本人也成为议员并在议会任职。也正是自2012年开始，西方在外交、投资、援助等方面加大对缅倾斜力度。2012年11月，美国总统奥巴马访缅，成为美国历史上首个访缅的在任总统。2016年9月，担任缅甸最高实权领袖不到半年的昂山素季赴美访问，奥巴马政府正式宣布停止实施针对缅甸的行政制裁令，并重启两军交流。在美国的带动下，欧洲及日本、澳大利亚等也纷纷与缅甸改善关系。

缅甸重新被国际社会尤其西方国家接纳，其认知特征有着根深蒂固的分裂性，即昂山素季代表的“文官缅甸”是“自己人”,而军方代表的“军人缅甸”始终是“他者”。这种认知在民盟执政时期暴露无疑，其特征是大力支持民盟去军人化，对军方在宪法中表现出来的特权则百般数落，这加剧了民盟政府双头性质的分裂。西方政坛和媒体对缅甸军、政双方抱有较为割裂的身份偏见，因此昂山素季在2017年罗兴亚人危机后表现出不反对甚至偏向军方的立场时，前者表示极为困惑。在冈比亚代表伊斯兰会议组织(OIC)起诉缅甸军人种族清洗后，昂山素季作为辩护方代表前往海牙法庭应诉，更引发一些西方人权组织和舆论的不满甚至谴责。

国际舆论对缅甸转型身份的认知，不接受军人在对外宣传中强调的“军人是缅甸有秩序的繁荣民主的缔造者”,也不承认军人对缅甸转型的领导权。因此，当“2·1”事件爆发，尤其是反抗者政权“民族团结政府”建立平行议会、政府和军队后，“谁代表缅甸”的问题很快就形成内外歧异。一是“军人缅甸”,即重新执掌政权的看守政府，其背后是缅甸保守派精英。看守政府目前已经得到了俄罗斯、柬埔寨等国的正式承认，并与不少国家恢复了正常的经贸合作。但是，军人任命的联合国代表得不到联合国大会的承认，亦鲜有国家公开承认敏昂莱的国家领袖地位，合法性危机仍是军人面临的最大挑战。二是“文官缅甸”,即表面上仍是昂山素季代表的前政府和2020年大选胜选政党。但是，民盟主要领袖被军人判刑、追捕、驱散或处决，该派别逐渐被以暴力反抗军人的“革命派”所架空，亦无法有效赢得外部支持。三是“抵抗缅甸”,由前政府不愿接受军人执政的文官精英和民族地方武装作战人员组成。该派以“民族团结政府”为基地，同时得到前政权驻联合国特使觉莫吞的支持。虽然“民族团结政府”与军方实力不匹配，但却在美国、英国、法国、捷克、韩国、澳大利亚等多国建立办事处，并得到部分国家议会的公开支持。

缅甸转型身份危机伴随着“谁代表缅甸”的不确定性与分歧而来。军人接权已逾两年半，缅甸仍处于事实上的分裂状态。前民盟政权作为“文官缅甸”主权身份的象征日益消散，“军人缅甸”统而难治，“抵抗缅甸”则使缅甸内政外交割裂而混乱。2023年2月，军方宣布延长全国紧急状态，并坦言其能有效控制的地区只占330个缅甸镇区中的198个，即不足2/3。在军方难以控局的情况下，缅甸很难在短期内重新恢复统一的国际身份。

军人接权带来的缅甸身份分裂并非偶然，所谓“冰冻三尺非一日之寒”。2011年以来的缅甸转型之所以为西方所称道，是因为这10年的转型是缅甸军人精英、文官精英、底层民众和国际民主制度主义者们共谋的结果。缅甸从1988年以来的“放逐者”身份转瞬变为“民主社会的新星”,不是这个国家本质上产生了根深蒂固的变化，而是因为民主转型者身份符合国际国内主要相关方利益的最大公约数。然而，2021年的军人接权打破了各方的利益平衡，使这个各方共同支撑的“缅式民主”迷思分崩离析。

一些观察者认为，缅甸是因为军人上台而失去民主转型者身份的,但这并不准确。看守政府发布的“五点路线图”和“九项任务”均有“延续缅甸民主转型”的意图，只是更强调军人的领导地位。从本质来说，2021年军人接权是要夺取缅甸转型的领导权，而不是要否认转型本身。2015年的权力过渡和昂山素季的上台、21世纪彬龙大会机制的延续，曾被视为政治妥协的艺术。但正如塞尔斯在《缅甸的军事心态》中所说，军人的意识形态，即稳定、统一和主权这“三大事业”来源于缅甸屈辱的殖民历史，使其形成“以隔绝来确保本体安全的堡垒心态”。然而，以民盟为代表的文官精英标榜“战斗的孔雀”,执政后以《国务资政法》和修改宪法为契机，试图打开军方的“堡垒”。双方目标南辕北辙，负和博弈持续五年，2020年大选中民盟的压倒性获胜与对军方寸步不让的姿态成为矛盾激化的导火索。

军方重新接管政权原本是一个政治力量妥协失败的国内政治问题，但军方忽略了转型之所以能够迅猛顺利，少不了西方转型“共谋者”的默许。军人认为缅甸2011年后的国际身份是由其自上而下“有秩序的繁荣民主”转型所缔造的,但在美西方看来，缅甸国际身份是由昂山素季为代表的“亲民主派”文官领袖与军人长达数十年的政治抗争赢来的。国内外利益相关方的信息和认知鸿沟，共同铸就了2021年后缅甸主权国家身份的分裂。这些分裂给缅甸带来了众多外交难题，包括部分国家对缅甸的外交降级、孤立、制裁和谴责等。

经济制裁是“里”,对缅军政治生存的外部环境有着相对致命的影响，外交降级是“表”,是西方否认缅军国际身份的程序补充。自2021年2月11日起，截至2023年9月，美国已经对缅开启了19轮制裁。在2023年新增的制裁中，美国继续援引白宫第 14014号行政令和《缅甸制裁条例》(BSR),除了定向制裁缅甸能源部、国防部、航空燃油、矿业企业，还将制裁指向缅甸国有银行和缅甸人在新加坡注册的公司。美国不仅自己开启制裁，也鼓动盟友共同行动。“对缅一致制裁”的集体行为，也是启动“他群认知”来惩罚缅甸的立足点。2023年新增的制裁中，美国财政部显著标明该项行动为“与加拿大、英国、澳大利亚”的联合行动。欧盟虽然只通过七轮制裁，但其对缅制裁适用范围更广，除制裁93名个人和18个实体外，还包括禁运5G通讯设施、监控器等设备，以及冻结所有对缅援助。西方制裁极大地影响了缅甸融资信用评级，进而使其在国际司法、国际金融方面的认同身份也遭到致命打击。2022年10月，缅甸被国际反洗钱金融行动特别工作组列入黑名单，意味着缅甸在吸引外资、进出口贸易和国际金融合作中需要面临严格审查，而涉缅新增项目无法接入国际金融体系很可能将导致非法洗钱、非法贸易激增。如果缅甸持续受孤立，未来对其采取行动的国际组织可能将继续增多。

制裁给缅甸带来的影响是内外叠加的。其一，缅甸对外关系更难平衡。制裁往往来自美西方国家的国内法律程序，具有一定的制度刚性，难以轻易取消，因此缅甸看守政府短期内很难像前届政府一样维系与各国普遍交好的状态。制裁侵蚀了缅方与部分国家保持友好往来的合法性基础，除美国盟友追随美方谴责、制裁缅甸外，原本对缅政策追求独立自主的国家也受到影响而谨慎观望。比如，印度虽然坚持派出新大使赴缅递交国书，但囿于西方经济制裁，与缅甸交往仅仅限于军事与原有经济项目合作，新增投资保持观望，比如，印度虽然坚持派出新大使赴缅递交国书，但囿于西方经济制裁，与缅甸交往仅仅限于军事与原有经济项目合作，新增投资保持观望，借口则是“法治和民主进程须得到维护”。其二，缅甸危机外溢长期化。缅甸危机被国际救援委员会列为2022年全球十大危机之一，同时也在国际危机组织2023年全球危机预测榜中榜上有名。由于制裁已经既成事实，缅甸各方难以形成内部妥协时，都有归咎于对方的倾向，更无意接受国际调解，反而诉诸更为极端的手段。缅甸看守政府认定制裁来自西方对“恐怖主义”者的支持，在无法反制西方时，只能将枪口对准反对派。为表明缅甸看守政府的决心，军人宣布将以恐怖主义罪名对前民盟议员漂泽雅托(Phyo Zeya Thaw)等四人实施绞刑。联合国人权机构谴责军方处死政治对手的行为可能触犯“反人类罪”,但冲突的另一方——“民族团结政府”也开展了暗杀行动，对象包括世界卫生组织当地雇员。

滥用单边制裁的“长臂管辖”让缅甸转型和回归正轨更加缓慢，无益于缅甸国际身份的重构，反而会助长分裂。对此，西方只能诉诸新的制裁来惩罚，但一轮轮制裁下来，缅军政治生存的根基并未受到动摇，反而损害了其他国家在缅投资的利益和缅甸的社会经济民生。在西方的制裁下，不少外资企业宣布将以停止投资、直接关闭项目、项目转售等方式撤离缅甸，其中能源行业包括法国道达尔、美国雪佛兰、澳洲伍德赛德、瑞士彪马公司等，其余行业还包括挪威电信、日本麒麟、英国玛莎百货、澳洲澳新银行等。为避免外资流失，缅甸看守政府采取严苛的外汇管制，社会面出现油荒、电荒共振，同时也打击到占前届政府出口量约1/3的成衣加工行业，使数十万工人面临失业困境。据亚洲开发银行统计，缅甸2022年贫困率达到46.3%,相比2017年的24.8%增加约两倍，已经回到了2005年以前的水平。

伴随经济制裁而来的，是美西方国家带头开启的外交降级，主要表现是：其一，部分国家下调与缅甸的外交关系，如英国、美国分别在2021年8月、2022年12月将与缅甸的关系从大使级降为代办级，澳大利亚、德国、丹麦、意大利和韩国也有相似举动。其二，部分国家如马来西亚、文莱、菲律宾、新西兰等直接召回和调整使节，有些国家如爱尔兰、西班牙、奥地利等则在缅甸之外的第三地任命驻缅大使。其三，部分国家或国际组织虽未表态降级，但直接或间接援助“民族团结政府”并停止与看守政府打交道，如欧盟、法国、比利时、捷克等。2021年，在美国正式外交降级前，总统拜登签署国防授权法案(NDAA),授权7700亿美元国防开支，提交了关于敦促美国政府使缅甸“民族团结政府”合法化的条款。外交降级虽不比经济制裁致命，但展示了西方世界否认缅甸看守政府合法性的“表里如一”的姿态，缅甸转型身份的国际认同危机雪上加霜。

（二）地区身份危机：从共同体“新宠”到“东盟中心”的断裂带

东盟成员是缅甸的重要国际和地区身份。转型十年来，缅甸将“东盟优先”作为实际上的外交政策。2014年，东盟成员国坚定支持缅甸担任轮值主席国，登盛政府通过密集外交，向世界推介“东盟共同体”;并且经受住南海问题等考验，主场成功举办第25届东盟峰会及系列会议，赢来中美等大国的认可，一度被认为从国际社会的“弃儿”变成了“宠儿”。

地区身份之所以发挥重要作用，与东盟给缅甸带来的身份确定性以及有效缓解各国对缅甸事务的分歧有关。缅甸1997年加入东盟，正式确立了与前政府不同的“我群”身份。由内而外来看，通过东盟支持换取国际支援，是赢得转型不可或缺的一部分。缅甸通过加入东盟，突破了1990年大选后拒绝承认民盟获胜和软禁昂山素季带来的外交围堵，使得缅甸军政府在缺乏宪政的条件下，可以用更加正式的外交渠道来争取国外承认、投资和贸易。由外而内来看，缅甸自加入东盟后出现了多轮外交危机，东盟虽然在此过程中受西方施压多次出现“重新考虑缅甸东盟成员身份”的状况，但从最终结果来看，东盟各国不仅经历了考验，还显著增强了凝聚力。因此，东盟有必要维系缅甸的“我群”身份，缅甸也有理由投桃报李，通过建构自身在东盟的身份并履行义务来避免东盟分裂。

“2·1”事件发生两年来，缅甸的地区身份同样也经历了不确定性与内外认知歧异的冲击。其一，“我群”内部的隔阂感增强，缅甸成为东盟建立中心地位的“断裂带”。缅甸持续与国际舆论对峙，让有意劝和促谈的东盟国家，尤其是轮值主席国陷入尴尬之境。主席国既要应对各国对缅态势的不同看法、弥合成员国因缅甸问题产生的嫌隙，也要考虑如何减少域外大国对缅干涉，确保东盟在缅甸危机上的中心地位；既要考虑缅甸作为东盟不可或缺的一员如何恰如其分地参与东盟活动，同时又不能过于激起区域内外舆论的反对。其二，内外身份危机叠加，国家信任危机转化为群体信任危机。缅甸自身拒绝妥协的姿态，导致其被视为一个从地区到国际社会的麻烦制造者，而东盟则被指责为缅甸危机的包庇者。对东盟各国而言，原本积极推行民族和解、联合遣返难民的缅甸，成为内战肆虐、难民再度涌出的国家。这对于日益蓬勃发展并正在充当“超级连接者”的东盟是一个极大的挑战。其三，缅甸危机为域外大国干涉东南亚地区事务找到抓手。东盟日益暴露出在成员国内部危机爆发时，无法超越原有“东盟方式”的弊端。缅甸的国际身份危机正转化为东盟的国际身份危机，即便东盟国家中最有实力的印尼，也直言缅甸问题将在其轮值主席国任内带来难以逾越的巨大麻烦。有学者提议大国来做引领，部分媒体甚至直接呼吁美国来主导危机的解决。

缅甸地区身份危机的外交影响，在缅甸与东盟特使的矛盾中可见一斑。2021年4月24日，东盟领导人特别峰会提出解决缅甸问题的“五点共识”,缅甸问题特使的组建是共识之一。但是，随着缅甸在东盟地区身份的恶化，以特使为驱动的“五点共识”也逐步受挫。首先，缅甸军方拒绝以“东盟方式”斡旋缅甸内部矛盾，使缅甸难以重塑地区身份。“东盟方式”挽救缅甸身份危机的主要路径，是重塑缅甸作为小群体身份的地区身份，同时逐步扩大其融入国际社会的大群体身份。然而，缅甸国内产生严重的政治力量对峙，而各方均无意接受缅甸问题特使关于“和谈”的建议。作为职业作战者的军人们之所以拒绝任何形式的妥协，如《外交学人》东南亚主编斯特兰吉奥(Sebastian Strangio)所说，军人在十年转型期中地位受到冲击后，需要重塑其国家权力中心的权威，奉行“绝对服从”的特定原则和规范，拒绝任何形式的退让。对敏昂莱而言，任何放过对手的疏忽都会让昂山素季这位具有超凡魅力的领袖重新崛起。在抓住反对派各项罪名，尤其是“恐怖分子”这个“任何情况下都无需妥协”的理由后，缅甸看守政府拒绝一切形式的对话。同时，反对派亦拒绝特使“与军人有效谈判”的提议。东盟特使一度被冲突双方视为最不受待见的角色。2021年东盟特使、文莱外长艾瑞万访缅未能成行，2022年东盟特使、柬埔寨外长布拉索昆两度访缅均被限制与昂山素季会面，并取消了年末的访问计划。

其次，缅甸逐渐失去借东盟平台间接与国际对话、诠释局势和政策的机会。对于缅甸危机，东盟一直秉持与西方截然不同的解决方案。在西方看来，应禁止缅甸军人代表缅甸出席一切多边活动，但东盟国家保留了军人代表出席部分多边会议的机会及与缅方接触的可能。客观来说，这有利于促进各方补齐信息、相互理解，缓解缅甸危机。然而军人接权两年来，东盟特使访缅未能实现劝和促谈的目标。出于西方的强势压力，东盟逐步退让。自2021年下半年起，东盟各国不邀请缅甸军人领袖和外长出席正式场合会议，包括东盟领导人峰会、外长会、美国—东盟特别峰会和亚洲安全峰会等。自2022年东盟峰会后，东盟开始谨慎对待军人部长级官员参会，一度拒绝缅甸国防部长出席东盟防长会议。虽然东盟仍争取保留缅甸派遣非政治代表出席会议的权利，但缅方认为这折损了国家的权益和形象，斥责东盟各国违反《东盟宪章》,拒绝派遣任何代表。缅甸问题是各类东盟多边会议的主要问题之一，但缅甸作为当事方的缺席，关闭了其利用多边场合与国际社会对话的通道。在信任鸿沟逐渐拉大的情况下，一旦失去东盟这道“屏障”,缅甸将暴露在国际权力对峙、道义、法律与舆论的直接考问之下。

再次，“五点共识”能够发挥作用的空间日益削弱，缅甸将面临被域外国家直接干涉的挑战。东盟在缅甸危机后第一时间进行多边磋商并形成“五点共识”和特使机制，其本质是依据“东盟大家庭”的权威，以一种各方都能接受的方式，有条件地接受缅甸军人看守政府。缅甸虽然口头上承诺尊重“东盟方式”,但实际行动中无法积极兑现“五点共识”,不仅透露了其外交政策缺乏承诺一致性，还间接体现了其对“东盟大家庭”缺乏尊重。东盟特使与缅方磋商解决问题时，缅甸职能部门负责人得以参加经济、文化、国防相关多边会议，如东盟经济一体化高级别工作组会议、灾害管理会议等。但缅甸并未借非正式场合与东盟探讨解决问题的方式，而是宣介军方无意与反对派对话的立场。久而久之，东盟各国对“五点共识”热情锐减。2022年东盟峰会虽然艰难维系了“五点共识”的框架，但各方分歧重重，印尼、马来西亚、菲律宾主张采取更加严苛的方式，但遭到泰国、柬埔寨等国的激烈反对。峰会后，泰国牵头主办东盟缅甸问题“特别峰会”,但除了越、老、柬外，其他东盟国家均缺席。随着东盟“五点共识”效益递减，部分域外大国开始摩拳擦掌，一旦西方国家绕开联合国安理会强势介入，缅甸外交危机将演化为安全危机。

（三）中立身份危机：从大国平衡外交到卷入乌克兰危机

2011年缅甸登盛政府开始重塑“与所有国家交好”的外交，尝试回归20世纪60年代缅甸的“积极中立主义者”身份。缅甸转型十年来虽然经历了两届不同背景的文官政府，但两届政府都沿着“独立自主的不结盟外交”方向在走。登盛政府更重视大国平衡，强调与西方修补关系的同时，也在积极调节中缅关系遇到的波折。民盟政府延续与各方交好的政策，国务资政兼外长昂山素季还公开表示：“缅甸一贯坚持传统中立外交。”

与转型身份、地区身份偏向个体识别的导向不同，中立身份更强调缅甸在国际结构中的地位以及作为中小国家如何处理与大国关系，是一种整体识别。缅甸一度以中立主义者身份自居，降低其国际身份的不确定性。在缅甸退出不结盟运动前，坚定且严苛的中立路线促使其成为不结盟运动的领袖之一，东盟国家也数次希望能够吸纳缅甸加入，以修补舆论对东盟“倒向美国”的印象。1988年军人执政后，缅甸虽然也在外交政策中提及“不结盟”,但却在实践中有所背离，尤其是一度在安全和经济上依赖中国，被渲染为对华“一边倒”。转型开启后，缅甸政府重新强调不结盟身份，且在实践中也尽可能与中、美等大国同时交好。缅甸外交虽然出现了左支右绌般的摇摆，但总体上保持平衡。伴随中立身份而来的，是缅甸外交的正常化和可预期化。在一系列平衡外交中，缅甸成功争取到不同国家尤其是大国对其转型的共同支持。

军人再度回归后，缅甸曾经尝试继续践行中立主义外交。作为看守政府总理的敏昂莱在公开讲话中重申缅甸奉行“不结盟”原则。军人回归伊始，尽管与西方关系紧张，还是传出愿意花200万美元雇佣以色列知名公关公司狄更斯与麦迪逊替军人游说，证明军人不想与西方关系恶化。然而，由于强烈的西方价值观介入和国际政治、法律干涉，以及缅甸军方在国际合法性问题上的劣势，缅甸无力坚守中立外交。在美国《国防授权法案》明确给予缅甸反对派及其武装力量支持后，缅甸军方不得不逐步靠近与美国严重对立的另外一个大国——俄罗斯。

缅甸军方靠近俄罗斯，原本被认为只是“权宜之计”,敏昂莱在采访中否认会让俄罗斯在缅甸驻军,且缅俄关系的靠近一度被解读为“防止缅甸过于依赖中国”或“在中俄两国中间搞平衡外交”。但在2022年2月乌克兰危机爆发之后，缅俄关系得到了全面强化，缅甸看守政府公开谴责乌克兰并支持俄罗斯，基本放弃了此前的中立外交姿态。缅甸军方之所以放弃与西方改善关系，是因为西方坚持要求其“交还政权”,而军方不可能放弃既有权力和利益。因此，卷入乌克兰危机既是外交困局的肇始点之一，也是缅甸军方维系政治生存的无奈之举。

首先，缅甸看守政府通过寻求与俄方的“我群”认同，暂时避免了外交危机向安全危机的转化。缅甸军方寻求与西方缓和关系无果后，迅速寻找突围之道。2021年6月，俄罗斯在缅甸军人地位尚不稳固之际高调邀请作为缅甸过渡机构“国家管理委员会”主席的敏昂莱访问，授予其俄联邦国防部军事大学名誉教授头衔，使其通过专访向世界澄清了缅军若干内外政策，为缅军缓和合法性危机提供了契机。乌克兰危机后，缅俄积极讨论增加俄罗斯小麦进口，缅方还表示考虑将卢布作为国际结算替代货币。敏昂莱称俄罗斯是“真正的朋友”,批评“西方干涉缅甸内政”注。在西方制裁与经济压力下，缅甸加大与俄罗斯经济联系，涉及石油、天然气、水泥钢铁制造、化肥生产工艺、电力、交通运输等领域。缅俄两国之间的贸易依存度并不高，但成长空间大，且俄罗斯2017—2021年间是缅甸主要的军事进口国和最大的空军军备供应国，占缅军备进口的27%,两国具有贸易合作的基础。

其次，缅甸在乌克兰危机中站队导致外交更加失衡。乌克兰危机走势不明朗，冲突已逾一年半，缅甸继续选择与俄背靠背，站在美西方对立面。一方面，缅甸采取措施反制美方，如获悉美国开放社会基金会，向缅甸反抗者提供资金时，缅甸军人果断拘捕了该组织在缅代表漂帕帕朵(Phyu Pa Pa Thaw),并通缉该组织其余工作人员。另一方面，缅俄在战略上步步走近，并宣布扩大核合作，这引发美国国务院的高度警惕,并对“缅俄结盟及其地区威胁”深感不安。实际上，如果缅甸推进核武器方面的进展，还将引发周边各大国的重视，这会让其更加孤立无援。美西方牢牢掌控着国际舆论话语，俄缅两国的国际身份危机叠加共振，而缅甸作为弱势方处境更难。

再次，缅甸卷入乌克兰危机暴露出反对派与缅军竞争国际身份的混乱外交局面。军人接权后，初期曾与乌方保持热络的军火联系，乌方在导弹、装甲车、发动机等方面的对缅出口仅次于俄罗斯。但乌克兰危机自2022年2月24日恶化后，缅甸对俄乌态度就在军方与反对派之间出现分歧。缅甸军方表态：支持俄罗斯巩固其主权的行为，谴责美国挑起乌克兰危机，指责美国在缅甸资助反对派。“民族团结政府”则谴责俄方战争行为，指责“普京是明显的侵略者”。支持反对派的前民盟驻联合国大使觉莫吞，在2022年3月2日“代表缅甸”在联合国大会投票支持“要求俄罗斯无条件撤军”的决议。由于觉莫吞支持流亡政府，其又未被剥夺缅甸驻联合国代表身份，就形成了两种力量角逐缅甸政府外交主导权的现象。颇具争议的是，缅甸官媒公开指责乌克兰是西方傀儡，称乌克兰人民自己选错了领导人。“近俄远乌”体现出军方对缅甸国际身份的判断：一方面，认为俄罗斯是在帮助缅甸缓和国际压力，理应“投桃报李”；另一方面，即便缅甸追随谴责俄罗斯，西方也不会在制裁问题上对缅缓和，与俄站队反而有利于提高军方讨价还价的能力。这样做的后果是，缅甸在俄美关系的天平两端更加失衡。在2023年2月1日缅甸看守政府宣布“延长紧急状态”后，美方立即新增制裁，还允许“民族团结政府”在美设立办事处。同时，缅军领袖敏昂莱借2023年缅俄建交75周年的机会，强调“俄罗斯和缅甸将作为永久的朋友和盟友继续合作”。

此外，缅甸难以坚持传统中立原则，也影响到缅甸与其他第三世界国家的关系。缅甸原先的中立身份往往表现出独立、自主、和平和友好，但在“2·1”事件后，“我群”与“他群”的认知转化让缅军陷入频繁的外交波动之中。对缅甸而言，大国关系固然重要，但也很难忽视与其他第三世界国家，尤其是邻国泰国、孟加拉国的关系。缅甸站队俄罗斯，加大武器进口，打压反对派势力，造成大量流离失所者外逃，叠加原有的民族武装冲突与罗兴亚难民问题，极大地冲击到缅甸与泰、孟两国的关系。例如，2022年9月，缅军涉嫌将炮弹射击越过缅孟边境，引发孟方不满。孟方称，缅方的行为严重威胁了孟缅边境的和平与安全，如缅方再不解决该问题，孟方将向联合国提起申诉。

结语

通过从历史到现实的分析，本文发现，2021年军人接权后，缅甸不仅被重新贴上历史上负面的国际身份标签，还因为看守政府无法为缅甸融入国际社会提供确定的“我群”身份，以及内外认知的歧异性，面临经济制裁、被拒绝参与地区会议和卷入大国冲突等困局。由于困局是由内而外和由外而内的危机交织和恶性循环的结果，只要军方无法妥善控局，反抗者持续从外部获得道义和实物援助，缅甸就无法摆脱国际身份的不确定性，更难以在不被干预的环境中实施独立、自主、不结盟的外交政策。2023年7月31日，军方宣布继续延长“全国紧急状态”,充分说明其“控局难”的困境仍将持续。美国虽然援助缅甸反对派，但缅甸不是美国全球战略的重点。反对派能够从美国获取的实际支援有限，其武装动员能力无法与装备精良的缅军正面作战，只能采取袭击、暗杀等手段，导致缅甸各地治安压力激增。在此情景下，军方选择重新放开曾于1977—1988年实施的“平民持枪权”，打开了缅甸政局混乱的另一个潘多拉魔盒。

中短期内，只要军方主导缅甸国内政治的大趋势不变，看守政权仍坚持不妥协的内外对立姿态，缅甸外交将继续受挫。缅甸作为一个历经政治动荡、尚未真正统一、国家建设远未完成的国家，借助外资走“发展促和平”之路是最佳选择之一。然而，美西方既不同意缅甸军方在不放弃权力的情况下大选，同时也不同意军方延长紧急状态和推迟大选，还不断追加制裁至涉及缅甸命脉的能源行业。军方进退维谷，不少外资出于风险顾虑也只能驻足缅甸国境之外。缅甸无法迅速回归正常国家状态，固然与历史与现实中形成的军民矛盾有极大关系，但缅甸陷于政府军与反抗者长期对峙、国家濒临内战的分裂状态，域外大国的不正当干涉与缺乏共情的粗暴介入难辞其咎。

中国坚定支持以“东盟方式”劝和促谈，反对域外势力越俎代庖、任意施压，是基于缅甸和平、发展大局慎重考虑的结果。基于相似的历史或地缘背景，不少东盟国家对缅甸的分裂和不稳定感同身受，也不希望缅甸难民危机和人道主义灾难外溢。现有东盟方案主要症结在于冲突各方无法接受谈判，虽然有待优化，但至少确保缅甸局势未往更坏的方向发展。客观来说，依托东盟地区认同重建地区身份，逐步恢复转型身份与中立身份，有助于缅甸有序重建国际身份并融入国际社会。因此，“东盟方式”仍然是最不坏的选择。（作者：张添 北京大学区域与国别研究院助理研究员）