第五次国际产业转移中的中国与东南亚： 比较优势与政策选择

导读：近期，中越在政治和经济上的深度互动再度引发关注。继越共总书记访华、中越双方达成进一步加强和深化中越全面战略伙伴关系的共识后，双方迅速推进基础设施建设合作，其中，中越铁路并轨提上日程一事极具象征意义。越南铁路存在多种轨距，运输速度和运载量皆受局限，中越铁路实现“车同轨”，不仅能将中越双边贸易格局上升到更高层次，更能使越南深度融入泛亚铁路网，从而打通周边乃至全球贸易新格局。而东南亚地区的互通互联具备非同寻常的意义，因为国际第五次产业大转移正在发生。近年来欧美国家“去工业化”现象和“再工业化”政策，乃至中美之间的贸易战，一定程度上干扰了我们对于产业转移的认识。当前东南亚国家和中国之间发生的产业转移，亟需得到更整体和客观的分析。    

本文指出，当前正在发生的产业转移明显不同于前四次以发达工业化国家向新兴发展中国家的单向产能转移，而是出现了以发展中国家为主导的“双向转移”现象，其模式也不同于高技术导向的美国模式和低技术导向的日本模式。中国作为核心参与者，经历了从单纯的产能承接国到具备产能承接与输出双重作用的枢纽国的身份转变。中国处于产业链中端，处于产业升级的关键发展阶段，意味中国可以探索出介于美日之间的“中间道路”。这条道路也是中国和东南亚的比较优势决定的：尽管当前东南亚在人力和物料成本方面较中国具有一定竞争力，但存在人力资源利用问题、基础设施不足、贸易政策泛滥等短板。鉴于域内国家经济水平和承载能力有限，未来产业转移如何影响地区整体产业发展与经贸合作，在很大程度取决于中国与各国的互动模式。

对中国来说，一方面，产业转移存在复杂甚至可能部分负面的影响，需要审慎评估、科学引导、把握转移规模和速度，另一方面，在全球产业链和供应链加速重组、以美国为首的西方国家在多个领域试图重塑有利于自身的产业链之际，中国和东南亚国家间的产业协同与合作不仅是可能的，而且是必要的。如本次产业转移成功打造出具有明显规模优势的亚太制造产业集群，不仅可满足各国差异化的发展需求，还将形成全链条产业循环，大大降低区域内相关产业因过度对外依赖而导致的不确定性风险。

2022年4月18日，一列载有铝制品的列车从成昆铁路共兴站出发，开往越南河内。这是成都机场开往河内的首列定制列车。

21世纪以来，随着全球化的深入发展，全球价值链不断进行动态调整以适应地缘政治经济格局的持续变化，产业转移正是这一过程的突出表现，中国始终是产业转移的重要参与者。然而，近年来西方发达国家制定并实施的制造业回流计划、美国对华持续升级的贸易摩擦、新冠疫情全球蔓延等诸多不利因素为这一进程带来挑战。从中国国内看，传统引资模式日渐式微，通过提升国内消费潜力扩大内需，进而形成外资引力的渠道尚未打通，种种因素叠加令产业转移的对华影响变得日益复杂。

在围绕亚洲地区开展规模产业布局的行业企业看来，中国随着人口红利消退和生产成本提升，制造业特别是劳动密集型产业产品的利润将被进一步压缩。与此同时，一些东南亚国家近年来持续推动外向型经济扩张，凭借人力、资源和政策优势不断扩大外资规模，在区域产业结构调整中获得了一定的竞争力。在此背景下，中国国内部分行业企业将开始实施对外产业转移，以期从多元化的供应链和产业链以及更广的外部市场中持续获益。可以预见，后疫情时代亚太地区的产业转移将始终伴随地区各国的经济复苏进程，并将在一定程度上成为地区产业结构重组和资源配置中的常态化现象。本文将对当前东南亚究竟能在多大程度上承接源自中国的产业转移，这一趋势又将对中国未来的经济发展、产业转型和对外战略带来何种影响展开研究。

国际产业转移：发展历程、动因与模式 

（一）国际产业转移的发展历程与第五次国际产业转移的特点

目前学界多数分析认为，自第一次工业革命至今，全球范围内共完成了四次大规模的国际产业转移。第一次产业转移出现在19世纪下半叶，基本路径是从英国向欧洲大陆和北美的转移。第二次国际产业转移发生在20世纪50年代至60年代，主要是以钢铁、纺织、日化和普通工业机械为代表的低技术密度制造业从美国向日本和西欧国家转移，此后的国际产业转移始终集中于亚洲区域内。第三次产业转移是日本向韩国、新加坡、中国香港和中国台湾四个经济体转出劳动密集型和资本密集型产业。第四次产业转移发生在20世纪80年代初，产能输出国主要为日本和韩国、新加坡，承接地主要是中国及部分东南亚国家。中国是第四次产业转移的主要受惠国之一，通过大力吸引外资，中国抓住机遇极大提升了工业技术水平，成为名副其实的新“世界工厂”。

当下进行中的第五次国际产业转移在诸多方面呈现出独特性：第一，国际和地区政治经济形势更趋复杂，本次国际产业转移因有中国的深度参与而成为历史上首次不完全受西方国家主导的产业转移。同时，东盟作为区域性合作机制作用的增强，以及中国同东南亚各国双边关系发展水平的差异共同构成了影响此次国际产业转移的重要外部因素。

第二，中国作为核心参与者的角色作用更加特殊。自第五次产业转移开始至今，中国经历了从单纯的产能承接国到具备产能承接与输出双重作用的枢纽国的身份转变。

第三，转移路径呈现双向趋势。前四次产业转移主要是由发达工业化国家向新兴发展中国家的单向产能转移，而此次产业转移则出现了明显的“双向转移”现象。

第四，产能承接国的现实情况更加多元。作为此次产业转移主要目的地，尽管东南亚绝大多数国家均属发展中国家，但发展水平存在明显差距，不同国家能够为承接产业转移提供的客观条件存在较大差异。

（二）国际产业转移的动因

企业的主观因素有，企业基于自身发展需求和为适应客观环境变化而做出的战略决策在很大程度上决定了产业转移在一定时期内的路径、范围、规模和方式。跨国公司意图向海外转移传统产能既可以延缓衰弱产业的生命周期以获取高于原产地的收益，又能释放出沉淀生产要素用于支持新兴产业发展以推动产业结构的革新。

客观因素方面，从国家层面看，产业转移是国家行为体和特定行业基于客观条件进行“双向选择”的结果：一方面，不同国家的资源禀赋、经济结构、发展水平和政策趋向决定了对产业转移的接纳度，不同产业供应链的长度则决定了产业转移的难度。此外，国际和地区形势变化，以及突发性国际事件对地区发展产生的外溢性冲击，也影响产业转移的持续推进。

（三）国际产业转移的基本模式：美日经验与中国路径

美国的产业转移经验被总结为基于“产品生命周期理论”的“优势产业转移”模式。“美国模式”下产业转移始终以技术为驱动，产能的流动遵循着美国、发达国家、新型工业化国家、发展中国家的顺序。通过技术的跨国传导，美国实现了资本积累和新技术研发推广所需的“周期优势”，而其他国家则相应获得了发展所需的技术和产能。但这一产业转移模式的最明显局限性在于，美国的技术优势可能令承接国产生依赖，因而丧失创新主动性而成为“技术追随国”；而美国却因此具备了遏制他国、凭借科技创新实现更快发展的筹码———这一点在当前中美之间日趋深化的战略博弈中得到了较为明显的体现。

日本主导下的国际产业转移方式被概括为“边际产业转移”模式。该模式坚持以自然资源和低成本为导向，主张将日本国内已经处于或趋于比较劣势的产业向国际分工中处于更低阶梯的国家转移，并通过转出产业门类的不断升级推动国内产业结构调整。“日本模式”的产业转移以建立国内生产和海外生产的双向拉动，这一过程不仅推动了产业跨国垂直分工的形成，带动了日本技术和设备的出口，还实现了倒逼国内产业升级、催生新比较优势的目标。

相较于单纯借鉴高技术导向的“美国模式”或低技术导向的“日本模式”，中国更有能力、有条件在二者间探索出一条“中间道路”：如在扩大向东南亚地区“边际产业”转移的同时，也应探索向发达工业化国家推进“优势产业”转移的路径和方式，借助中国高技术的全球推广实现要素积累的“规模效应”与“乘数效应”，以尽快实现“弯道超车”或“借道超车”的技术跨越。顺应产业转移趋势并加以适当引导、合理利用，不仅能使其正向推动中国产业转型升级，还能为后疫情时代的地区经济复苏、产业链和价值链重构乃至区域合作深化提供助力。

与此同时，中国也不应忽视产业转移可能带来的负面影响：第一，产业转移可能给中国实体经济带来潜在风险。尽管当前中国向东南亚的产业转移规模总体可控，但仍应警惕部分产业转出速度过快短期内将可能给局部地区，特别是外向型加工企业密集的东南沿海地区带来的产业空心化风险。第二，产业转移给我国劳动力市场带来潜在风险。如产业转移规模过大、速度过快，将可能给部分对劳动密集型产业仍存在较大依赖的欠发达地区造成短期就业压力。第三，从中长期来看，持续的产业转移还将对我国在全球价值链中的地位产生一定影响，未来如不能尽快在技术、品牌和高端产品领域形成规模效应和国际竞争力，将令中国的产业升级路径和空间遭遇来自高端和低端制造业竞争的双重压力。

中国与东南亚国家在当前产业转移中的比较优势与短板

（一）人口及劳动力资源

截至2020年，东盟十国总人口达6.49亿，其中15－65岁适龄劳动力人口1.06亿。国际劳工组织2020年发布的《全球劳动力与社会发展展望报告》指出，东南亚地区自21世纪初起的工业化进程和经济发展全面提速很大程度上得益于该地区充沛的劳动力资源供应。在过去20年间，东南亚各国为全球劳动力市场累计输送超过1亿的劳动力人口，预计到2030年还将新增至少5900万劳动力人口，届时其劳动力规模将占全球劳动力市场总量的10%，成为仅次于中国和印度的世界第三大劳动力输出地。

图1：中国与东南亚五国人口结构对比（截至2019年底）

图2：中国与东南亚五国劳动力效能对比（截至2019年底）

当前东南亚主要国家的劳动力资源比较优势明显，这也是驱动产业转移的重要因素。但相对低廉的成本背后同时存在的一系列潜在问题，为外来投资者的生产经营带来挑战：受社会文化和风俗习惯影响，东南亚国家劳动力普遍存在纪律性、服从性和集体意识不强等问题；外资企业在吸纳当地劳动力时除了要考虑相关法律法规的约束外，还要面临性别、种族和宗教等因素限制，因而无法实现劳动力的充分流动和最优配置。部分东南亚国家因受历史因素影响而对外来投资国存在偏见，排外情绪时而成为激化劳资双方和企业同当地社群间矛盾的导火索，近年来产业转移趋势的增强也推高了东南亚国家的工资水平，令其劳动力成本优势被进一步削弱。

（二）工业基础设施

工业用地、用水和用电是企业在生产环节中最为关注的基础设施因素。印尼、马来西亚、越南、菲律宾和泰国在东南亚地区均属土地面积较大的国家，但地形条件复杂，自然因素对可利用土地的约束性较强。

在工业用水和用电方面，尽管近年来东南亚各国均推行了一系列水利和供电基础设施改善与兴建项目，以缓解能源紧张，但成效有限（具体指标见表1）。东南亚国家的工业水电价普遍较高且难以实现供需平衡，一定程度上影响了工业企业的生产成本与运营效能。

东南亚国家交通基础设施远落后于中国，对于现阶段仍处于工业化初期的大多数东南亚国家而言，基础设施发展将在很大程度上成为其未来能否摆脱低端制造业陷阱、实现产业升级的关键，而囿于自身经济能力和资源条件，东南亚国家乃至东盟整体尚难凭借单方力量实现体量庞大的基础设施投建目标，工业基础设施的严重缺乏已成为制约东南亚区域经济发展和工业化水平进一步提升的主要瓶颈之一。

表1：中国同东南亚五国工业基础设施代表性指标对比

（三）政策制度与营商环境

在制造业领域，东南亚主要新兴经济体近年来出台了一系列吸引外资的优惠政策。国投资优惠政策的制定以本国经济和社会发展的实际和紧迫战略需求为导向，针对不同行业发展现状和不同地区的发展水平制定了差异化的优惠举措。

此外，鉴于东南亚货物贸易出口占比较高，各国结合自身贸易需求建立的双边优惠贸易安排，以及在东盟和区域贸易协定中享有的优惠关税权益成为其制造业出口商品在国际市场上获得更大竞争力的关键。除各国自主建立的双边贸易协定外，在东盟框架下，东盟自由贸易区（AFTA）的建立为各成员国加强合作、提升东盟区域经济一体化以及内部贸易与投资水平、推动东盟地区作为单一生产单位在国际市场获得竞争优势提供了有力保障。在亚太区域层面，《区域全面经济伙伴关系协定》在2020年末的签署标志着涵盖世界人口最多、经贸规模最大和最具发展潜力的自贸区正式建立。

此外，对于准备长期深耕东南亚市场的迁出企业而言，除了政策制度外，还应将项目落地国的政治风险、治安水平、人文环境等因素纳入营商环境的考量范畴。同时，产业转移的过程不仅包含物质生产要素的转移，更包含企业管理和生产模式在不同国家社会环境中的调试与转换，在这一过程中可能产生的“沉没成本”损耗也是相关企业必须重视和妥善应对的严峻挑战。

后疫情时代的国际产业转移与中国的政策选择

本文认为，为在区域产业转移进程中继续发挥积极建设性作用，引导区域产业有序、适度、合理地转移。中国应从以下三个方面入手，加快完善国内产业政策并制定有针对性的对外战略。

（一）理性评估，精准施策，审慎应对产业转移影响

可以预见，后疫情时代的产业转移对中国的影响将更加复杂，因而更需理性客观地区分长短期、主客观等不同因素引发的产业转移并精准施策，尽力降低其负面影响。首先应对产业转移所涉行业进行甄别，系统评估不同行业在中国产业结构中的定位，确定不同行业转移的必要性、优先级、可能的转移方式、可承受规模及其转出后的影响，引导过剩产能合理有序流动，建立产业转移全流程追溯体系。鉴于当前中国已进入产业转型升级关键期，部分附加值低、污染严重、能源资源消耗过大的低端制造业已对中国产业结构形成拖累，因此这一部分过剩产能的转出将为承接国内外技术水平和附加值更高的产业提供发展空间，但须把握转移规模和速度，避免因转移过快而导致局部地区“产业空心化”现象。

同时，应对产业转移流向加以适当疏导，以更好促进产业合理布局和区域均衡发展。适度借助政策工具对产业转移路径进行“先内后外”的疏导，同等条件下鼓励东南沿海地区过剩产能有选择、有针对性地优先向内陆地区转移。

（二）完善产业政策，优化营商环境，建立产业转移信息预警和舆情处置机制

总体来看，多数制造业企业，特别是劳动密集型企业实施产业转移的核心考量仍是成本控制问题，也有部分企业是受规避政策风险、扩大市场或实现供应链多元化等主观因素驱动，且产业转移的形式与规模不尽相同，对此相关政策应给予区分。

另一方面，鉴于此次产业转移过程的长期性，考虑到外部不确定因素对这一过程可能造成的复杂影响，中国应考虑尽早建立起符合国际惯例的应对产业转移和外迁的信息监测预警体系，实时监控关键行业的外资流向并及时评估其可能对上下游行业产生的连锁影响。在此基础上，通过产业政策和外商投资政策，从战略高度和长期视角对可能形成大规模产业转移趋势的行业加以适当调控；借助国有企业和集体企业的公有制优势，从短期视角对产业转移实践及其导致的产能缺位及时加以填补，以保障国内产业量和供应链稳定。此外，还应重视舆情因素对产业转移和中国对外经济合作的影响，应提升涉华经贸舆情引导和风险防范力度，并建立配套的政策宣传和信息公开制度，主动出击对冲和驳斥涉华不实言论，协同驻外政府机构、非政府组织和国际国内媒体共同构筑舆论安全保护屏障。

（三）以“一带一路”为平台，以产业转移促进优势互补的产能合作

中国的对外产业转移更需要机制化引导，以实现有序转移、降低对外投资风险，“一带一路”倡议恰为这一需求提供了有力的制度保障，也为中国未来的对外产业转移提供了清晰的路径规划和远景目标。中国应重点考虑充分借助“一带一路”的制度平台优势，以实现政策沟通、基础设施互联互通和贸易投资便利化三个关键目标为着力点，在国际产业转移中发挥正向引领作用。

第一，国家间的政策对接是产业转移实现互利共赢的前提。对外产能输出不仅要考虑中国产业升级的需要，还应顾及承接国的现实发展需求和意愿。应与东盟国家积极寻求发展战略对接，一方面建立政府间的政策沟通与协调机制，另一方面构建民间经贸联络平台。

第二，基础设施建设投资先行。硬件互联互通是吸引外商直接投资的重要前提。基础设施领域的产能合作将有力改善东南亚地区整体的工业发展环境，亦有利于中国基建企业开拓海外市场，扩大中国优势产能特别是成套设备出口，同时为其他产业的转移奠定基础。

第三，着力提升贸易投资便利化水平，不断优化产业转移软环境，使“一带一路”框架下的产业转移发挥示范效应。推动“中国—东南亚产能合作”模式成为国际经贸合作的公共产品，以促进中国从投资规则的被动承受和执行者逐步转型为规则制定的引领者，提升中国在区域经济治理领域的话语权，通过高质量产业转移逐步塑造中国积极正面的对外投资大国形象。（作者：岳圣淞 中国社会科学院亚太与全球战略研究院助理研究员）