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中美战略竞争下的东北亚国家外交政策调整

发布时间:2023-11-03来源:国合中心

一、东北亚国家的外交政策调整

面对中美战略竞争,处于第二层级和第三层级的东北亚国家都将做出相应的政策调整。尽管受制于21世纪第三个十年的“两个世界大国和三个地区大国并存”结构,但第二层级的国家相对于第三层级的国家而言,战略选择空间会更大一些。俄罗斯、日本和韩国在东北亚采取地区大国外交,谋求它们的地区性利益。朝鲜和蒙古由于相对国力弱小,它们在东北亚的主要目标是确保生存和安全。

(一)俄罗斯的外交政策调整:短期拉近俄中关系但长期将在中美间求平衡

历史上,俄罗斯的外交重心是在欧洲。2010年,俄罗斯宣布其“转向东方”政策,此后东北亚在俄外交政策中的地位明显上升。对俄罗斯而言,“转向东方”绝非权宜之计,与东北亚国家发展积极有效的关系将影响俄未来的长远发展。2030年前俄罗斯的东北亚外交政策重点预期将包括以下两方面。

1.短期内拉近与中国的关系,但从长期来看将在中美战略竞争中保持最大限度的平衡

对俄罗斯来说,中国已成为俄罗斯重要的战略、经济、金融和技术伙伴。未来,俄仍将进一步发展与中国的战略伙伴关系。尽管美国已将中国而非俄罗斯作为主要对手,但俄美重启关系并非易事,因为美国政界精英对俄罗斯的敌意并未减少,2022年2月升级的俄乌冲突,导致俄美关系恶化。俄乌冲突升级后,俄罗斯加强了与中国的背靠背合作。但由于两国都奉行独立自主外交政策,中俄关系在可预见的未来不会发展成为同盟关系。此外,俄罗斯将大力发展与独联体国家、印度的关系,从而为俄罗斯在欧亚大陆上的地缘政治平衡提供保障。未来乌克兰危机缓解后,俄与美欧日将努力改善关系。长期来看,俄最重要的外交原则将很可能是在未来的中美“两个世界大国”格局中保持平衡。

2.推进东北亚经济合作,借助东北亚国家力量以发展其远东地区

俄罗斯自2015年开始每年举办“东方经济论坛”,旨在吸引投资发展其远东地区。截至2022年9月举办的第七届“东方经济论坛”,俄远东吸引了2729个项目落地,其中525个项目已投产使用,俄远东地区已获得约2.7万亿卢布的投资。其中,东北亚的中日韩三国是俄发展远东的主要经济伙伴。来自中国的投资占俄远东地区吸引外资的71%(330亿美元)。2023年6月起,俄罗斯符拉迪沃斯托克港(海参崴港)纳入中国吉林省的内贸货物跨境运输中转口岸范围,对于中俄发展互联互通物流体系具有重要意义。俄罗斯与日本存在南千岛群岛(日本称“北方四岛”)主权争议,俄的目标是在不丢失领土主权的同时,积极吸引来自日本的投资和贸易。俄罗斯把韩国视为其发展远东地区的潜在重要经济伙伴。俄罗斯总统普京和韩国时任总统文在寅甚至达成了俄韩朝三边经济合作的共识。未来,东北亚的中日韩三国预期仍将在俄远东地区发展扮演重要的经济角色。

(二)日本的外交政策调整:从积极和平主义到新时代现实主义外交

2020—2022年,日本的外交政策做出了重大调整,即从安倍政府时期的积极和平主义外交,调整为岸田政府时期的新时代现实主义外交。日本出现这一外交政策大调整的原因有三:(1)日本判断国际社会正处于一个历史性的转折点,“自由主义国际秩序”正面临重大危机。在这个国际背景判断下,日本认为之前的和平主义外交已经不合时宜,日本需要采取现实主义外交,追求“政治大国”地位、维护日本国家利益和维持大国权力均势。(2)日本认为在东北亚地区中国和朝鲜的“威胁”更趋严重。日本臆断的中国“威胁”来自中国军事能力的增加和中国加大两岸统一的力度。日本认为近年来朝鲜多次发射导弹,包括2022年3月朝鲜发射洲际弹道导弹,这对缺乏反击能力的日本构成了安全威胁。(3)乌克兰危机诱发了日本“战略躁动”。日本认为俄乌冲突是俄罗斯对战后国际秩序的挑战与威胁,并把这一认知逻辑牵强附会到东亚地区,臆断东亚亦会出现“单方面改变现状”的现实可能。

1.借助日美同盟和“志同道合”国家来确保安全和制衡中国

面向2030年,日本将继续借助日美同盟和“志同道合”国家来确保其安全和制衡中国。岸田政府自2021年执政后,除了在传统安保领域加强日美合作和积极参与美国“印太战略”外,还在经济安全和科技领域加强了日美合作。比如,日美在2022年7月召开了首次经济版“2+2”会议,制定了包括强化新一代半导体、确保供应链安全等行动计划。同年8月,日本政府设立了推进“全球初创企业园区倡议”办公室,与美国麻省理工学院开展密切合作。岸田政府和拜登政府的对华政策日益趋同。美国兰德公司日本问题专家杰弗里·霍尔农(Jeffrey Hornung)认为:“在对华问题方面,美日两国就政策及战略的部署推进已近乎达到了前所未有的一致状态。”岸田政府还加强与地区内“志同道合”国家的联合。比如,日本不仅是“印太经济框架”的初始成员国之一,还进一步巩固和夯实美日印澳“四方安全对话”机制,并注重推动与印尼、越南、菲律双边关系深化等。

2. 既视中国为最大战略挑战,又与中国开展务实经贸合作

2030年前日本对华政策预期将一方面继续视中国为最大战略挑战,另一方面开展与中国的务实经贸合作。日本于2022年12月通过《国家安全保障战略》《国家防卫战略》《防卫力量整备计划》三份安保战略文件(简称“安保三文件”)。安保三文件将中国定位为“前所未有的最大战略挑战”,称中国对外姿态和军事活动是国际社会“严重关切事项”。日方做出的对华定位,将使其安全政策中的对抗色彩进一步增强。未来,日本可能继续在领土争端、海洋安全等方面挑起两国安全矛盾,对两国关系造成负面影响。但与此同时,中日两国在经贸、低政治关联的技术领域仍有深厚广泛的共同利益。据中国海关总署统计数据,2022年中日贸易额为3574.24亿美元,其中日本对华出口额为1844.97亿美元,日本从中国进口额为1729.27亿美元。日本连续六年保持贸易顺差。在技术领域,由于中美科技竞争和日本政府的限制,日本企业开始在与高政治关联的少数尖端技术领域限制与中国企业合作。但在低政治关联的技术领域,比如环保技术、低碳技术、医疗技术、农业技术等领域,中日企业合作空间仍非常广阔,日本企业对华合作意愿和市场需求仍大。未来短期内,中日两国政府仍无意使双边关系走向完全对抗,比如岸田文雄表达了与包括中国在内的国家一起在亚太地区合作应对共同挑战的愿望。如果未来中日能够实现政府间高层往来与务实合作,在中日经贸合作这一正面因素作用下,中日关系不会下滑到对抗程度。

3. 对低层级国家采取有区别的“精细化”外交政策

对处于东北亚权力结构第二层级的其他国家(俄韩)和第三层级国家(朝蒙),岸田政府采取了有区别的“精细化”外交政策,预期在2030年前仍有可能维持这一政策。对处于东北亚权力结构第二层级的俄罗斯,岸田政府改变了安倍政府时期的对俄政策,立场更趋强硬。在俄乌冲突中,岸田政府明确支持乌的政治立场,加入对俄“制裁联盟”,重新将俄界定为“安全威胁”。对同处于东北亚权力结构第二层级的韩国,岸田政府则联手尹锡悦政府,重启日韩关系,推进美日韩三边合作。对处于东北亚权力结构第三层级的朝鲜,岸田政府对内有针对性地积极推进防卫力量及法律、体制整备,对外联手美韩并同中俄沟通,力求形成对朝鲜的整体外部压力态势。对同处于东北亚权力结构第三层级的蒙古,则被岸田政府视为“志同道合”的亚洲伙伴,积极开展合作。日本对俄朝强硬和对韩蒙友好的有区别“精细化”外交政策,预期在2030年前仍有可能保持。

(三)韩国的外交政策调整:提升战略自主性

在第二层级的东北亚三国中,韩国对东北亚权力结构的变动最为敏感。在未来的东北亚“两个世界大国和三个地区大国并存”结构和中美战略竞争中,韩国将努力提升自身的战略自主性,尽可能地规避对其带来重大安全挑战的事态。基于此,21世纪第三个十年韩国将有可能采取如下外交政策。

1.运筹对美对华的“两个世界大国外交”以提升韩国的战略自主性

尹锡悦政府及未来的韩国政府仍将坚持韩美同盟,但韩国将不会同意形成美日韩三边同盟关系。目前的尹锡悦政府把发展韩美关系作为重点,不能简单视为对美“一边倒”,尹锡悦政府外交政策并未脱离“立足于国家利益制定外交战略”的基本原则。尹锡悦政府希望发展“相互尊重”的韩中关系,在涉华问题上仍相对谨慎,两国经贸关系仍非常紧密。预期未来的韩国政府将积极谋求改善因部署萨德受损的韩中关系,也将在中美战略竞争中将采取某种“静观其变”的策略,以减少中美竞争对其带来的负面影响。

2.力争在东北亚以至更广泛的地区事务中提出倡议

如卢武铉于2005年提出“东北亚均衡者外交”,李明博于2009年提出“新亚洲外交构想”,朴槿惠于2013年提出“东北亚和平合作构想”,文在寅于2017年提出“东北亚+责任共同体”国政战略。尹锡悦在2022年提出将韩国打造为“全球枢纽国家”。尹锡悦政府的“全球枢纽国家”倡议过于宏大,超越了韩国在东北亚权力结构中的实力地位。和同处于东北亚权力结构第二层级的日本相比,韩国的外交影响力和资源都要小得多。对尹锡悦政府而言,成为一个地区性的可信赖枢纽国家和扮演好东北亚安全合作协调者的角色,将比成为所谓“全球枢纽国家”更为务实。

韩国在中美战略竞争中试图提升战略自主性,但将受制于中美在东北亚的战略竞争和朝鲜半岛局势。如果中美战略竞争加剧和半岛局势紧张,韩国的区域自主性选择空间就会严重受限。鼓励韩国提升战略自主性并在中美之间保持平衡,是符合中国利益的。

(四)朝鲜的外交政策调整:追求国家安全

朝鲜的根本动机是追求国家安全,但其战略由强调“先军政治”和“核经并举”转向“经济建设”路线。金正恩自2011年年底执政后,一方面加大在核导能力方面的推进力度,在其执政期间进行了四次核试验和多次弹道导弹试验,但另一方面,金正恩力主大力发展经济,努力提高综合实力以有效维护朝鲜的国家安全。2022年朝鲜经济(实际GDP)增长了1.5%,扭转了2020年(-4.5%)和2021年(-1.6%)连续两年负增长的局面。2023年和2024年,朝鲜的实际GDP 预测都将各增长1.1%。

2018年以来,朝鲜半岛局势开始出现缓和。2018年6月,金正恩与特朗普在新加坡首次会晤并发表了联合声明。该声明的主要内容为:特朗普承诺为朝鲜提供安全保障;金正恩重申致力于完成朝鲜半岛无核化;朝鲜和美国致力于建立新的朝美关系;朝美将共同努力在朝鲜半岛建立一个持久稳定的和平机制等。2018年3月、5月、6月和2019年1月,金正恩四次访华,拉近了和中国的关系。2018年,朝韩领导人举行了三次会晤,朝韩关系有了很大的改善。同年4月,文在寅和金正恩在板门店会晤并签署《板门店宣言》,宣布双方将为实现朝鲜半岛无核化和停和机制转换而努力。

尽管半岛局势出现缓和,但朝鲜与美韩之间的矛盾很难短期内化解。2022年8月,韩国尹锡悦政府提出对朝“大胆构想”,试图通过武力威慑和经济援助的两手,推动朝鲜回归无核化谈判。尹锡悦政府对朝强硬政策,引发朝鲜方面的批评。2021年4月,拜登政府宣布采取“精准的务实策略”开展对朝外交。在拜登政府的外交议程中,朝鲜事务的排序不高。因此,朝美在未来短期内开展外交谈判的可能性不大。联合国安理会从2006年7月至2023年3月先后通过25个涉朝决议,谴责朝鲜的核导试验、对朝施加制裁。未来,朝鲜将大力发展与中俄的传统关系,建立新型朝美关系,推动美国解除对朝制裁。

(五)蒙古的外交政策调整:开展“第三邻国”外交

蒙古在东北亚权力结构中处于第三层级。蒙古虽然是一个小国,但有着重要地缘战略价值。蒙古的东北亚外交政策是优先发展同中俄两大邻国关系。蒙古与中俄这两大近邻加强关系,并不意味着蒙古将与中国、俄罗斯或者任何其他大国结盟,相反,蒙古将最大可能地增进与中俄的均衡关系。

在与中俄发展关系的同时,蒙古也积极实施“第三邻国”政策来丰富其外交关系。“第三邻国”包括日本、印度、美国、土耳其、德国、韩国、加拿大、澳大利亚等国家,也包括联合国、欧盟和欧洲安全与合作组织等国际组织。蒙古通过“第三邻国”政策,努力将其与发达国家和国际组织的利益联系起来。蒙古“第三邻国”政策的目的是创建一种政治、经济和法律环境,以确保蒙古的财富、国家安全和繁荣不仅仰赖于中俄这两个邻国,而且依赖于“第三邻国”的战略利益和相互依存。

从蒙古开展“第三邻国”的外交实践来看,美国和日本是蒙古最为重要的两个“第三邻国”。蒙古视美国为重要的“第三邻国”的原因是,只有美国才有足够的力量平衡中俄。2019年7月,蒙古与美国将两国关系提升至战略伙伴关系。拜登政府极力拉拢蒙古,如白宫于2022年2月发布的《美国印太战略》报告把蒙古列为美国在印太地区的重要伙伴。蒙古视日本为主要的经济援助来源国和战略合作伙伴国。日本自1977年就开始在《蒙日经济合作协定》框架下对蒙开展政府开发援助(ODA)。2010—2018年,日本对蒙古的ODA达13.426亿美元,占同期蒙古获得外国援助的47.7%。2022年11月,蒙日建立“和平与繁荣特别战略伙伴关系”,制定《蒙日和平与繁荣特别战略伙伴关系》十年行动纲领。在“第三邻国”的口号下,蒙古在东北亚地区还注重发展对韩国的关系。未来,蒙古有可能在东北亚地区多边框架中发挥一定的作用。

二、中国的东北亚战略选择

维护东北亚的长期稳定,是中国和平发展的重要外部环境保障。对中国而言,2030年前的东北亚战略选择包括以下五个方面。

(一)避免出现“新冷战”并实现中美在东北亚地区的战略平衡

21世纪第三个十年,中美国力日益接近,美国对华战略竞争在这段时期将更趋激烈。美国利用日韩对中国崛起的不适心理和2022年激化的俄乌冲突,发展美日韩三边关系,试图在东北亚构建针对中俄的阵营。中国则将推进中国特色大国外交,与东北亚其他国家发展各具特色的双边关系,在东北亚建立伙伴关系网络。中国特别注重与俄罗斯在自主的基础上加强中俄战略协作,但中国会谨慎处理自主与协作的关系,避免东北亚地区出现阵营对抗。习近平主席提出相互尊重、和平共处、合作共赢三条原则,指明了新时期中美正确相处的治本之道。为了避免与美国发生严重的对抗与冲突,笔者认为中国可采取一种对美机制化制衡策略。机制化制衡是一种新现实主义的“软制衡”方式,其做法是,中国努力促进中美在经济上的相互依存,避免中美经济“脱钩”,同时通过共同参加国际机制来追求自身安全和制衡美国。同时,中国也将努力创造中美在东北亚的合作机会。在公共卫生、预防金融危机、应对气候变化、防止核武器扩散、实现朝鲜半岛持久和平等领域,中美在东北亚都有着合作机会。未来,中美在东北亚的互动关系将呈现既竞争又合作态势。避免出现“新冷战”格局,应成为包括中美在内的东北亚各国的共识。

(二)与俄罗斯保持友好而密切的全面战略协作伙伴关系

与俄罗斯发展友好关系,并非中国的权宜之计,而是中国的长远战略选择。中俄在反对美国的单极霸权方面有着共同利益。中俄也在涉及各自国家利益的事件中支持对方。中俄之间密切协作,推动构建以合作共赢为核心的新型国际关系。不过,中俄在地区层面存在一些适度的地缘政治竞争,比如俄罗斯对越南的政策、中俄在中亚的竞争、两国在北极的行为等。21世纪第三个十年,从削弱美在东北亚的主导权的角度来看,中国预期将在发展与东北亚国家关系的同时,尽可能照顾俄罗斯关切。总之,未来中国仍需尊重俄在欧亚大陆的地缘政治利益,努力加深与俄罗斯之间的政治互信和战略互信。

(三)推动与东北亚各国经济合作

中国将把振兴东北地区战略与参与俄罗斯远东开发相结合,并积极落实《中俄在俄罗斯远东地区的合作发展规划(2018—2024年)》。中国将积极推进中蒙俄经济走廊建设,积极促进“丝绸之路经济带”、欧亚经济联盟和“草原之路”倡议的对接。中国将加快推进中日韩自贸区谈判,推动“中日韩+X”合作。中国将鼓励朝鲜融入东北亚经济合作进程,从而在东北亚创造新的投资机会。

(四)构建包括所有东北亚国家的地区安全机制

未来时机成熟时,中国可把朝核问题解决作为一个突破口,推动签订朝鲜半岛和平协定,以替代临时性的停战协定。中国在推动解决朝核问题的过程中,将倾向于把东北亚各方关切放在朝鲜半岛和平机制谈判中做一揽子解决。如果要在东北亚构建一个持久的和平机制,就必须采取多边主义方式,容纳该地区的所有国家(中、俄、日、朝、韩、蒙),以及让美国参与其中。笔者建议,东北亚国家可以讨论未来建立一个“东北亚和平与合作组织”(Northeast Asia Peace and Cooperation Organization, NEAPCO)的可能性。

(五)推动构建东北亚集体身份认同

中国将继续倡导“和而不同”的地区观念,以增进东北亚国家之间的互信。笔者认为,考虑到东北亚大部分国家在历史上都受儒家文化的深刻影响,中国可把“大同”“和谐”“礼治”等儒家精华理念与21世纪东北亚发展趋势结合,创新性地提出能被东北亚国家广泛接受的地区合作新理念。中国倡导的“人类命运共同体”理念,也可被视为构建东北亚集体身份认同的一种方案。(作者:祁怀高 复旦大学国际问题研究院副院长;李开盛 上海国际问题研究院副院长)