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亚太地区的制度复杂性分析

发布时间:2023-01-19来源:国合中心

近年来,大国博弈焦点逐渐从全球多边机制转移到区域多边及诸边机制。作为世界经济新重心的亚太地区成为“兵家必争之地”。制度复杂性现象愈发成为区域治理中不容忽视的重要特征之一。既有研究普遍认为,制度复杂性主要来源于两方面。一是对全球或区域范围内主导权的竞争。在当前大国博弈背景下,包括对区域话语主导权的争夺,也包括对重塑区域乃至全球秩序主导权的争夺。二是为满足日益出现的全球性、区域性非传统安全问题及新兴问题加以专门治理的需要。本文认为,大国间制度竞争与制衡、区域内国家抱团取暖和联盟异化等都是当下全球治理制度复杂性的重要成因。

制度复杂性(regime complex)指的是制度之间不同关系集合构成的一种现象,强调的是要将制度放在整个体系中去看待和分析,不能忽略制度间的内容联系及形态上的相互关系。近年来,全球和区域制度数量大幅增加,制度密度由此上升,制度间的关系愈发错综复杂。概括起来,当下主要存在三类制度形态,即重叠(overlapping)、嵌套(nested)和平行(parallel)。其中,嵌套形态也可归属于重叠形态,属于其特例。亚太地区是制度重叠现象最多的区域,而该地区的核心大国(即作为主要经济体的中日韩)有三个处在东亚地区。区域内主要国家参与区域制度复合体塑造的角色不容忽视,并溢出至更广泛的区域乃至全球。需要补充说明的是,制度复杂性本身可能存在负面影响,也可能存在积极影响。我们并不可粗略地对是否越复杂就越不利于全球治理进行简单判断。

一、亚太地区制度复杂性:权力、理念和利益

(一)四类行为体共同塑造制度复杂性

制度复杂性可能源于客观上制度建设的需要,也可能源于主观上制度竞争的需要。主观上导致制度复杂性的一个主要原因是战略不一致(strategic inconsistency),即一国在同一领域内故意创建可能导致竞争或存在冲突的制度,因此学者称之为“竞争性制度创建”(competitive regime creation)。美国退出全球多边机制后回到小多边机制的行为,是出于战略不一致和竞争目的导致制度复杂性的典型案例,而为了应对退出造成的制度缺位,系统内其他国家可能诉诸新制度创设的行为,进一步加深了全球治理的制度复杂性。

我们将参与塑造亚太地区制度复杂性的主要行为体分为四类。这四类行为体基于特定的外部形势和不同的目标战略,选择了不同的制度建构及制度参与方式。第一类是霸权国美国构建排他性制度;第二类是中国倡导建立包容性制度;第三类是区域内中小国家(东盟国家)抱团取暖;第四类是美国在该地区内的传统盟友日本、韩国,两国系东北亚地区经济较为发达的国家,还包括菲律宾和泰国这两个地处东南亚的东盟成员国。

(二)各类国家的三种主要驱动:权力、理念和利益

我们将诸上各类行为体的策略选择及其背后驱动进行概括,大致分为权力、理念和利益三类。一是霸权国在权力驱动下进行的制度复杂性塑造,其目的是为了护持霸权。美国在退出一系列全球多边制度之后,选择构建维护自身霸权地位,对崛起国进行遏制的排他性制度。二是崛起国在合作理念驱动下的制度复杂性塑造:塑造包容性制度是为了形成区域合力,共谋治理与发展。三是利益驱动下的制度复杂性选择,主要包括作为美国盟国的日本采取了时而追随时而背叛霸权国的联盟异化策略,还有东盟国家采取抱团取暖,寻求多元合作的行为。美国传统盟国在新形势下出现的联盟异化的两面下注行为,进一步加剧了亚太地区的制度复杂性。面对复杂的外部形势,各国逐渐倾向采取务实外交。区域内国家联盟的制度选择也会导致亚太地区的制度复杂性增加。在霸权国美国的排他性制度和崛起国中国的包容性制度建构之外,区域内的中小国家也在积极增加第三选项,通过自行抱团寻求出路。

二、制度复杂性模式分析

(一)权力驱动下的复杂性塑造:霸权国塑造排他性制度

除了功能上的需要外,制度复杂性的产生也来源于国家出于权力维度的考量。最典型的例子就是霸权国通过构筑排他性体系,借助排他性条款,意欲遏制崛起国持续得自全球治理体系的收益。面对中国在全球治理体系内崛起的事实,美国坚持认为中国是利用现有的国际制度实现自身发展。因此,霸权国美国试图利用现有的政治经济优势,通过构筑排他性制度,对全球治理体系进行符合自身利益的主观上重塑。虽然特朗普政府和拜登政府在借助的国际合作形式上有不同侧重,但都试图在多领域建立排他性制度,构筑所谓的“平行体系”。特朗普执政时期,退出多个全球重要多边机制后,加强与盟友的双边对接。而拜登时期虽然开始回归多边,重视制度与联盟,但仍然强调的是塑造基于共同价值观的和具有竞争性的排他性合作,因此更多的是诉诸“伪多边主义”或“小边主义”制度。

1. 建立排他性制度,设置排他性条款

当前,美国在安全、经贸、基础设施、金融、数字技术等多个领域加剧了对多边主义的“工具化”利用。安全领域的美日印澳“四边对话”(英文缩写Quad)是排他性制度的代表之一。在Quad之外,美国印太战略的另一重要组成部分是在湄公河地区建立的多个制度,其中的湄公河之友也是典型的排他性的次区域制度。无论是实际参与成员、官方声明还是各个领域的具体机制,都直接或间接显示了制度的排他性和指向性。霸权国家利用议程制定能力占优获取利益、维护霸权,制度被逐步工具化地使用。虽然,美国对外强调自身主导制度的包容性,但始终难掩其排他性本质。

2. 联合盟友,借助“小圈子外交”巩固霸权地位

为进一步巩固霸权地位,美国加快联合日本、韩国、澳大利亚等传统盟友,试图利用相关国家对中国区域影响力不断提升的顾虑,推广其提出的所谓的“印太”战略。相比于为区域提供有益公共产品的制度与组织,美国联合其盟友重新启动的Quad目前更多仍是所谓“对中国有共同关切的民主国家的集合”和“排他性小圈子”。在湄公河次区域,美国也与其亚太地区传统盟友展开广泛合作。美国新近提出的“印太经济框架”(IPEF)同样彰显了其借力盟友护持霸权的本意。

(二)合作理念驱动下的复杂性塑造:崛起国塑造包容性制度

与美国的新自由主义霸权秩序不同,中国倡导的是合作共赢、共同发展的价值观。中国塑造的包容性制度也是制度增量,丰富了全球和区域内的制度形态。中国始终强调对外交往和制度建设的包容性特征:“一带一路”倡议以“共商共建共享”为原则,亚投行以互联互通促进区域可持续发展为宗旨,金砖银行以促进经济的包容性增长为目标,从全球层面来说,包容性制度的构建更有利于实现全球治理体系的“中性化改进”。于全球治理而言,包容性制度的构建符合国际社会对多方平等话语权的现实寻求。从区域层面来说,包容性制度契合该地区国家间一直以来的文化传统和交往习惯。此外,部分新建包容性制度体现为论坛等非正式的形式,对参与国的约束和要求都相对较弱,符合域内国家长期依靠灵活非正式的制度方式开展区域内外合作的交往习惯。

1. 建构开放性制度,秉持包容性原则

制度的包容性体现在规则条款的非歧视性上,表现为以切实解决区域问题为目标推动开展功能性合作。包容性制度系真正促进区域合作,积极参与区域治理,提升制度治理效能的制度。包容性原则的具体落实也为区域内各国在制度碎片化背景下实现制度融合提供了可能渠道。中国致力于推动次区域制度建构,同样体现出包容性特点。在东北亚,中国也秉持包容性原则,积极改善与日本和韩国之间的关系,促进三方合作及东亚地区的一体化进展。

2. 广泛吸纳成员,彰显开放包容特征

包容性制度还表现为开放接纳新成员,尊重多样性。与霸权国推动构建排他性制度相比,中国倡导的包容性制度将更多的参与主体纳入统一框架之中,共同对某一问题实现合作治理,在某种程度上也减少了在成员国维度上的制度重叠,降低了制度复杂性程度。“澜湄合作”机制在一定程度上整合了次区域内既有制度,为所有流域国家提供了一个共同合作的平台。此外,由中国主导建立的亚洲基础设施投资银行十分重视伙伴关系与合作。

(三)利益驱动下的制度复杂性选择:日本的联盟异化与东盟国家的抱团取暖

基于务实外交,美国传统盟友出现“联盟异化”现象。虽然,今年来在霸权国的胁迫和舆论包装下,有些追随联盟的行为也在时时发生,只是利益仍然是各国包括霸权国盟国采取对外交往的重要的基础性原则。根据国际货币基金组织(英文缩写IMF)2020年的数据,东亚地区几乎所有国家的对华商品贸易额都比对美贸易额要高。

1. 日本推动区域制度建制,利益导向下寻求独立自主

对于美国的盟国来说,虽然受到联盟约束,但很多时候参与联盟的成本收益比持续走低,迫使其外交更加务实。一方面,盟国得自美国的资源投入有所减少而成本和所需承担的责任有所上升,另一方面,盟国得自于崛起国间合作的收益显著增多。两相比较,更进一步动摇了盟国对联盟的承诺,出现选择性背离或议题性追随等联盟异化现象。

2. 东盟巩固自身独立性,加快区域间制度协调

东盟试图在中美之间扮演“中间人”,寻求大国平衡战略,加强并维护自身在区域内的中心地位。2019年发布的《东盟对印度—太平洋问题的展望》被认为是东盟对东亚地区秩序的最新看法和表态,其中多次强调东盟将作为“诚实的中间人”,促进包容性区域秩序的建立。将“印度-太平洋地区”视为“充满对话与合作”的东盟将在坚持“东盟中心性”基本原则之上,推动不同合作机制、不同地区方案的对接,包括“一带一路”倡议与“印太战略”。这不仅帮助东盟通过与中美双方的合作实现其自身的利益最大化,也帮助塑造了作为一个整体的东盟声音。

结语

制度是维护国际秩序稳定的关键介质,适度的制度复杂性具有积极影响,但其负面效应也会无益于全球治理。需要就事论事,进行区别对待。因此,探究导致当前亚太地区制度复杂性的基本因素就变得十分必要且重要。不同的制度选择交织构成了制度复杂性。为此,我们探究了参与区域制度建设的主要行为体和其差异的制度选择路径、背后的三种不同的驱动力。

如果说中美关系是当前国际社会中最重要的关系,是影响百年大变局走向的最重要影响因素之一,那么两国的制度选择与制度建构则是影响区域乃至全球制度复杂性,进而塑造区域乃至全球治理秩序的关键变量。美国的排他性制度塑造与中国的包容性制度塑造构成了亚太地区制度重叠的主要格局。受到大国竞争激化影响的东盟,为维护中小国家的生存空间和利益,整体推进的一系列以东盟为中心的制度加剧了与两个大国制度体系之间的重叠。不过东盟的协调者角色以及中国提供的国际制度的包容性消解了制度间的部分重叠。但美国传统盟友两面下注的行为在增加自身利益的同时,又进一步加剧制度重叠,增加了制度复杂性。

当下而言,与以霸权护持为目标的排他性制度相比,包容性制度的建构不仅可以为解决全球与区域治理赤字提供所需的公共产品,有效应对面临的全球性威胁,也帮助降低了其他中小国家面临的紧迫外部形势,降低联盟异化等两面下注行为的出现。深究区域内制度复杂性的成因,我应增强区域价值链的韧性,对冲霸权国“脱钩”战略对区域经济的破坏性;强化功能性制度合作,规避大国博弈对区域秩序的破坏;推动制度融合,防止“平行体系”的形成。(作者:任琳 中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员;张尊月 上海前滩新兴产业研究院研究员)