新美国安全中心发布研究报告《这场游戏没有赢家：评估美国制裁中国的策略》

2023年12月1日，新美国安全中心（CNAS）发布研究报告《这场游戏没有赢家：评估美国制裁中国的策略》，旨在推动美国大规模制裁中国的政策辩论，报告概述了美国目前如何使用各种制裁工具来处理与中国的战略关系，试图预估未来美国采取的全面对华经济制裁措施，思考在潜在冲突中使用制裁手段是否能切实维护美国利益。

前言

中美之间既存在紧张的地缘政治局势，也有着深厚的经济联系。此前，政策制定者认为中美之间的经贸关系是中美关系的压舱石，有利于缓和冲突，但受俄乌冲突影响，美国及其盟友对这一观点持怀疑态度。然而，当前，美国制裁中国所面临的挑战比任何其他挑战都要复杂。中国的经济规模和与全球经济的相互关联意味着制裁造成的损害不会局限于中国，相反，其负面影响将通过中国与全球几乎所有国家的深厚经济联系反弹到全世界。

评估中国当前的经济形势

中国是世界第二大经济体，是最大的贸易国之一，也是外国直接投资的最大目的地之一。多年来，其经济一直保持两位数增长，推动了全球国内生产总值的增长。国际货币基金组织估计，当中国的增长率上升1%，其他国家的增长率也会上升0.3%。未来几年，中国经济将保持温和增长，分析师预测中国未来的增长率在2%到6%之间，可能抑制中国未来经济增长的周期性和结构性因素包括：房地产行业的逆风、地方政府融资工具面临的挑战和随之而来的财政紧缩、生产率增长乏力、劳动适龄人口减少以及全球对中国出口需求的放缓。此外，要解决长期拖累经济增长的问题，就必须进行艰巨的结构性改革，而这将导致经济再平衡过程中的短期增长放缓。中国的结构性挑战和增长放缓并不能决定其承受制裁压力的能力，也不能决定其整体外交政策的方向，但它们却是制裁战略的重要考虑因素。

中国的制造业因其巨大的规模和效率长期以来一直是全球的动力源和增长驱动力，2022年占全球制造业产出的30%。中国的制造业横跨电子、机械和汽车等领域，在电动汽车和其他新能源汽车、新一代信息技术和电信以及先进机器人技术等其他高科技行业的产能也在不断增加。中国经济已孕育出大型科技公司，华为和宁德时代新能源科技等公司在国际上声名鹊起。中国在发展服务业方面取得了一些进展，到2020年，服务业占中国经济产出的 55%，而十年前这一比例仅为44%，中国的服务业涵盖金融、电信、零售、医疗保健和旅游。中国经济相对偏重制造业的特点，使其有望采取包括限制实物商品贸易在内的制裁战略。然而，要成功打击中国的制造业部门，美国就必须对中国制成品的流失有足够的承受力。虽然出口收入对中国很重要，但美国同样依赖从中国进口各种制成品，这种态势可能会在制裁情况下为中国提供筹码。

今天的中国仍是许多发达国家和发展中国家在广泛的贸易和投资关系中的主要合作伙伴。中国积极参与双边和地区性协议，签署了《区域全面经济伙伴关系》（RCEP）贸易协议。此外，中国在非洲和拉丁美洲的足迹不断扩大，凸显了其在发展中世界日益增长的伙伴关系。目前，中国已成为南美洲最大的贸易伙伴，中国作为主要贸易和投资伙伴的角色给制裁战略带来了复杂性。中国的经济不仅规模庞大，而且与世界上几乎所有其他国家都有重要的联系点。成功的制裁对中国造成的损害不会仅限于中国，政策制定者应该预料到，制裁造成的损害将波及全球，并通过中国的贸易和投资关系传播，如果中国经济萎缩，全球经济也将萎缩。

美国制裁中国的经济战略框架

美国制裁中国的经济战略框架包括目的、方式和手段三个部分。目的明确了美国经济、其合作伙伴经济和对手经济间的预期最终状态，源自美国在冲突中更广泛的战略目标；方式是对对手施加经济压力的各种方法，包括一系列强制性经济国策，如金融制裁、技术出口管制和关税；而手段是指美国在某一战略经济活动领域的相对能力。

经济制裁建模

新美国安全中心的能源、经济与安全研究团队设计了一个经济领域战略模拟对抗游戏“Locked Horns”，以研究在与中国发生实际冲突前，各国可能会使用何种对华经济制裁措施。Locked Horns是一个经济领域战略游戏，旨在研究对中国使用最大限度的制裁、对中国的相应影响以及对美国、其合作伙伴和全球经济的影响。它特意为实施制裁构建了一个最佳情景，假定美国及其合作伙伴的经济健康发展，七国集团的政治领导层稳定。设计的结构不强调制裁实施过程中已知的问题，如缺乏明确的情报或美国与其他主要经济体之间难以协调。游戏的目的是要了解，如果得到明确指示，既要使用经济领域的措施，又要减轻制裁对本国经济的影响，参与者愿意在制裁升级的阶梯上走多远。游戏由三支队伍组成：美国、中国和一支美国合作伙伴队伍。游戏预设中美因2030年台海危机而爆发潜在危机。玩家的行动仅限于经济领域的措施，包括金融制裁、出口管制、贸易和关税措施，以及对精英和个人的制裁。

根据对抗游戏，美国及其盟友最大限度、协调一致的制裁相对更有可能改变中国的决策，但可能会带来过高的风险和不确定性；美国在金融领域的杠杆作用最大，但利用这种杠杆作用很可能会对实体经济产生巨大的溢出效应；制裁的非对称性质可能含糊不清或不足以证明采取制裁行动是合理的，不对称是实施制裁的一个重要目标，因为各国都希望采取的行动对目标国的经济造成的伤害大于对本国经济造成的伤害，然而，一个被低估的动态因素可能是，即使是不对称的行动也会带来严重的代价，这可能令人望而却步；针对大宗商品贸易可能需要新颖的制裁方法以及与军事方案相结合的综合规划。

新美国安全中心对美国政府提出的3条建议

01、美国政府必须加强其参与经济领域冲突的能力。

具体来说，美国政府应制定综合经济领域战略，指导在未来潜在冲突中应用经济力量；将各经济机构、机构间以及与主要外国合作伙伴的经济领域战略规划进程制度化；加强制裁评估和执行能力，包括为这些职能增加资源；提高政府实施制裁的能力，并鼓励私营部门实体也这样做；就地缘政治风险和预期制裁影响与私营部门保持定期对话。

02、美国及其国际合作伙伴必须加紧努力，统一经济领域的方法。

他们还必须加强与全球南方主要国家的关系，这些国家很可能会受到未来任何经济领域冲突的负面影响。这样做将使制裁更具影响力，减少可利用的规避途径，并加强与其他合作伙伴的责任分担。美国及其合作伙伴应该参与协调的经济领域战略规划，以加强伙伴政府的能力，建立政治共识，并制定可能的制裁行动；在威慑的关键时期，协调外交外联和信息传递工作，以展示一致性和决心；就制裁的必要性以及美国和合作伙伴为减轻影响而提供的支持，积极主动地与全球南方国家进行接触。

03、美国应与其伙伴合作实施长期的技术拒绝行动。

认真评估影响普通商业活动的进一步限制措施的净战略效益；为商品禁运行动做好准备，包括考虑新的制裁结构，考虑到能源等关键产品的商品化和全球可用性；通过维护美元在以下方面的重要作用，为宏观经济施压行动做好准备，构建全球金融架构，限制过早使用金融制裁，建立金融部门制裁威胁的可信度；通过提高供应链的应变能力、建立紧急刺激机制以及反击贸易胁迫行为，加强经济领域的防御；为灰色地带行动和未发生冲突的情况制定制裁方案。