大国战略竞争背景下美国在联合国的对华政策

内容摘要：多边机构是美国实施大国战略竞争政策的重要一环。美国在联合国对华实施打压遏制政策，是其大国竞争战略的延伸，也是其奉行“美国例外主义”和将联合国“战场化”的突出体现。美国行政当局、国会及战略界均参与到有关在联合国对华打压遏制政策的设计之中，对中国在联合国影响力的提升作出系统性反应，并重点寻求打击中国的规范倡导、阻遏中国的人才输送、抹黑中国的国家形象、瓦解中国的伙伴关系。美国的大国竞争政策破坏了联合国正常的合作氛围和运作秩序，加剧了联合国的动荡和分裂，阻碍了全球治理的进程和效能。面对美国压力，中国坚持真正的多边主义，坚定维护发展中国家的合法权益，推动构建公正合理的国际秩序。展望未来，更好地发挥联合国对大国关系的调节功能对于维护国际和平与稳定具有重要意义和价值。

面对世界多极化加速演进，美国产生前所未有的霸权衰落焦虑感，从维护霸权地位出发将当今世界界定为大国战略竞争的时代。美国的霸权主义和民族主义使得美国不可避免地走向对其他大国的敌意，将中国视为“霸权地位的首要挑战者”,并把多边机构作为实施大国战略竞争政策的重要一环，在联合国持续加大对华打压遏制。美国的大国战略竞争政策加剧了联合国的动荡和分裂，是全球治理进程的重要破坏性因素。

一、美国对国际秩序及自身角色的认知

大国战略竞争构想深刻影响美国的对外政策。对霸权衰落的担忧、对现有国际秩序的不满，以及对竞争对手的遏制打压，成为当前美国对外政策的主要着眼点。美国将联合国视为维护霸权地位和国际领导权的重要工具。在大国战略竞争构想下，美国认为必须在联合国与“主要战略竞争对手”中国争夺国际影响力。

1.1美国的大国战略竞争构想

在美国看来，随着世界从单极格局向新兴的多极格局过渡，世界正变得越来越具有竞争性，外部环境变化要求美国采取更加狭隘自利的外交政策。美国国家情报委员会发布的《全球趋势报告2040：一个竞争更为激烈的世界》提出：“未来二十年，国际体系中的权力来源将进一步演变……没有一个国家能在所有地区或领域占据主导地位，各类行为体将依据自身利益，竞相塑造国际体系。”在大国战略竞争构想下，美国改变了其对国际秩序及美国角色的看法。美国布鲁金斯学会研究人员托马斯·赖特(Thomas Wright)就表示，“当今世界大国之间的地缘政治竞争在加剧，正处于政治巨变早期阶段的时刻；在大国竞争时代，美国促进自由国际秩序已经没有意义。”加拿大学者杰夫·努南(Jeff Noonan)关于美国外交政策的分析同样提出，“自由国际秩序仅是对特定时代挑战的回应，今天的世界与1945年相比有很大不同，自由国际秩序已经难以维护美国核心国家利益，为此需要加以改革。”

特朗普政府是美国此轮大国战略竞争构想的始作俑者。特朗普第一任期内推出的《美国国家安全战略报告》和《美国国防战略报告》都直言不讳地表示，世界进入大国竞争的时代，世界政治的基本特征已转化为权力转移和大国竞争。2017年12月发布的《美国国家安全战略报告》强调权力在国际政治中的核心地位，将世界视为“大国间竞争优势的舞台”。报告表示，激烈的军事、经济和政治竞争正在世界各地进行，美国需要将确保自身的优势地位作为主要目标，声称将恢复“冷战式”的战略竞争，加大在国防、产业、科技等领域的投入以重新掌握权力优势。特朗普政府明确将中国界定为“主要战略竞争对手”,表示美国的影响力、价值观和财富正面临中国和俄罗斯的“挑战”,两国“想要塑造一个与美国的价值观和利益相反的世界”。2018年1月出台的《美国国防战略报告》同样渲染大国竞争，“美国繁荣和安全面临的核心挑战是……修正主义大国(特别是中国和俄罗斯)的长期战略竞争的重新出现”。

拜登政府延续并强化了特朗普政府关于将大国竞争作为首要挑战的认识。同时，在方法上，与特朗普政府通过战略收缩和单边主义手段提升自身竞争优势的路径不同，拜登政府更加强调通过联盟方式应对挑战。拜登政府2022年10月发布的《美国国家安全战略报告》提出：“后冷战时代已经确定地结束了，大国之间正在进行竞争，以塑造未来的局面。”据此，报告认为“美国和世界正处于决定性的十年”,各国在共同利益方面的全球合作已经减弱，美国正处于塑造未来国际秩序的战略竞争之中。拜登政府在报告中把中美竞争界定为“围绕国际秩序塑造”的竞争，“民主和威权”间的竞争。美国炒作中国为“系统性挑战”的危害，并借此动员建立针对中国的广泛同盟体系。为此，报告提出所谓“包容性联盟”的概念，强调“同盟关系是美国全球领导地位的基础”,寻求联合其他西方国家垄断各领域国际规则解释权和制定权。在大国战略竞争构想下，美国政府渲染和推动在各领域实施对华竞争。

作为美国大国战略竞争构想的核心理念，“美国优先”是在美国的国际影响力持续下降、国内危机不断出现、同盟内部分化不断加重等因素驱动下所形成的，并在一定程度上已经成为美国两党的共识。有学者在比较分析特朗普政府和拜登政府在全球治理问题上的目标和规划后发现，两者并无实质性差别，都以“美国优先”为核心理念，都以服务于大国竞争为目标，都将提升自身硬实力而非软实力作为参与全球治理的核心。

1.2 “战场化”是美国对联合国政策的基本特征

美国是战后国际组织的主要设计者，在霸权利益和“美国例外论”的引导下将其对国际秩序的支配优势看作理所当然。英国学者马丁·雅克(Martin Jacques)就曾表示：“我们如此地习惯于世界是西方或美国的，以至于我们很少想到过其反面。在这个按照西方的形象塑造的世界中，西方人有着巨大而多元的隐形利益。所以，无论从利益或思维定势上，西方和美国都很难接受一个他们的影响力日益消退的世界。”

面对中国等新兴国家崛起及推动建立更加公正合理的国际秩序，美国认为国际组织已经成为围绕国际权力和国际秩序竞争的竞技场。2020年6月，美国智库新美国安全中心研究人员克里斯廷·李(Kristine Lee)在美中经济和安全审查委员会举行的听证会上，将联合国描述为“新兴的争夺影响力的战场”,尤其是“意识形态竞争的关键舞台”。2020年9月，美国籍联合国主管政治事务的前副秘书长杰弗里·费尔特曼(Jeffrey Feltman)发文称，“让中国在美国领导下建立的体系内运作，给了美国相当于主场优势的机会，然而，中国正在扩大在联合国的影响力，这对美国造成明显的压力，因为美国已经习惯于联合国的许多和平与安全问题保持对美顺从”。他表示：“联合国仍然可以成为美国价值观和利益的倍增器，但前提是华盛顿现在要争夺影响力，而不是假定联合国会自动服从。”

在“战场化”方针的影响下，美国政府明显轻视全球治理的价值和大国协调合作的必要性，转而将联合国推向权力争夺的漩涡之中。2017年版的《美国国家安全战略报告》声称：美国的竞争对手“已经长期认识到多边机构的力量，并用这些机构推进国家利益……如果美国将这些机构的领导权让与对手，塑造对美国有利的发展机会就会丧失。”报告宣称，美国“将在多边组织中实施竞争并扮演领导角色”。2018年2月，美国国务院和国际发展署联合出台的《联合战略计划：2018—2022财年》表示要提防“其他国家增加对多边平台的参与和财政贡献”,因为“这可能削弱美国实现关键政策目标的影响力”。2022年版的《美国国家安全战略报告》再次提出，美国“将建立最强大和最广泛的国家联盟”,加强集体影响力，塑造全球战略环境。报告尤其强调，“要同中国展开国际规则竞争，将积极领导制定新的全球规则，而不能将规则制定权拱手让与中国。”

美国战略界不少人士同样认为美国需要保持广泛的全球存在以便与中国相竞争，主张将联合国作为推行大国竞争战略的平台，支持美国政府在联合国系统实施战略竞争政策。例如，2020年5月，美国传统基金会发布的报告就明确提出：“国际组织是大国竞争的魔鬼游乐场。”“美国的大国竞争战略需要一个新的纲领。除了在海洋、经贸和网络领域与中国相抗衡外，美国政府需要制定更好的博弈计划在联合国和其他国际论坛上胜过中国。”据此，报告主张美国对国际组织的有效策略应采取退出、改革和取代相组合的混合战略。

二、美国在联合国遏制中国影响力的战略布局

美国在联合国对华打压遏制是其大国战略竞争政策的延伸，也是其奉行美国“例外主义”和将联合国“战场化”的突出体现。美国行政当局、国会和战略界参与到有关在联合国对华实施打压遏制的政策设计之中，对中国在联合国的影响力的提升作出系统性反应，重点寻求打击中国的规范倡导、阻遏中国对官僚机构的人才输送、抹黑中国的国家形象、挑拨中国的伙伴关系。

2.1美国对中国多边参与的认知

积极参与全球治理，推动全球治理体制机制改革，是中国外交战略和外交使命的重要组成部分。党的十八大以来，中国积极推动全球治理体系朝着更加公正合理的方向发展，同时更加强调通过履行义务和作出贡献提升在相关国际组织中的地位及在国际事务上的影响力和话语权，进而更加深入地参与全球治理和国际规则制定。在这一认识和理念基础上，中国采取积极的多边政策，在思想理念、财政支出、人员派遣等领域对联合国的贡献和影响力大幅提升。尽管如此，中国在联合国的影响力和话语权仍有较大的提升空间。

联合国是中美互动的重要多边平台。在奥巴马政府时期，多边领域一度成为中美合作的亮点。例如，中美是应对气候变化的《巴黎协定》的关键推动者。2015年联合国峰会期间，中美两国签署了关于发展合作的谅解备忘录，确定了在发展问题上加强合作的意向和领域，其中包括粮食安全、全球卫生安全、人道主义援助和灾害应对等。然而，在对华战略竞争的背景下，以美国为首的西方国家从霸权利益出发炒作新一轮“中国威胁论”,渲染中国对国际制度和国际秩序的“消极影响”,指责“中国试图从联合国内部改变国际秩序”,对此在西方世界进行了一系列动员。新一轮“中国威胁论”策略的核心是制造所谓“民主—威权”二元身份对立，把中国描绘成“自由国际秩序的挑战者”,进而指责中国提升在国际组织影响力的努力“威胁到以规则为基础的国际秩序”,遂动员盟友在多边平台联合制华。例如，美国战略与国际问题研究中心(CSIS)发布的一份题为《在多边体系中竞争和取胜：美国在联合国的领导地位》的报告中就明确表示：“美国在联合国保持强大的影响力，不仅是出于安全目的，也是为了对抗中国的崛起。”新美国安全中心发布的报告指责中国“正在利用经济、政治和制度性权力从内部改变全球治理体系，包括对人权、民主等概念进行不同于西方国家的重新界定，推崇国家主权原则，以及推广包含中国价值观和外交政策目标的全球共识”。该中心研究人员克里斯廷·李(Kris-tine Lee)在美中经济和安全审查委员会举行的听证会上表示，“中国投入大量资源利用在联合国日益增长的影响力创造一个有利于确保和推进中国核心经济和安全利益的国际环境”,指责“中国在人权领域、‘一带一路’倡议、国际标准等方面对美国的领导地位构成挑战”。

对于美国炒作新一轮“中国威胁论”的逻辑，国际危机组织专家理查德·高文(RichardGowan)就曾表示，美国政府对全球事务有两个先入为主的观念：第一，中国是一个不折不扣的经济和战略“竞争者”,必须予以反击；第二，国际组织和国际法对美国存在内在的偏见，需要予以击败或忽略。两个观念合二为一成为一个单一工作假设，即中国正在利用多边体系来“压制”美国。当务之急是限制中国在多边机构中不断上升的影响力。综合分析西方媒体和智库的相关评论，西方国家对中国多边政策的污蔑和指责主要包括五个方面：其一，中国在多边机制追求的政治目标与所谓“自由国际秩序”相冲突；其二，中国试图通过联合国机构“使本国的利益和发展路径国际化和合法化”;其三，中国试图通过提供更多资金“影响多边机构的运作和改变国际发展合作规范”;其四，中国试图在多边机构“压制”对中国人权状况的批评；其五，中国试图将更多的本国公民“输送”至联合国。

2.2美国遏制中国国际影响力的战略筹划

当前，在美国的外交政策辩论中，正在围绕对华政策形成新的共识。有评论指出，对华战略竞争，已经成为弥合美国左翼和右翼分歧的主要因素及美国新的外交政策指导原则。美国行政当局、立法机构和智库共同参与了旨在对华实施战略竞争和遏制中国的国际影响力的政策设计。

(1)行政当局拟定战略方针，组建专门政府机构。美国竭力维持在联合国等多边机制的领导权，对中国增加对国际组织的贡献及影响力上升有着强烈戒备心理。迈克尔·蓬佩奥(Mi-chael R.Pompeo)任国务卿时曾公开批评美国前任政府偏离了现实主义原则，错误地认为“把中国和俄罗斯等国家纳入所谓的以规则为基础的国际秩序能够加速其国内的民主化进程”,错误地希望“由国际组织和达成一致的行为准则组成的国际秩序能够约束它们对邻国和美国的行为”。特朗普政府2020年5月出台的《美国对中华人民共和国的战略方针》报告，明确地将中美关系确定为“大国竞争”,表示“美国认识到两种制度之间的长期战略竞争”,对华将采取“全政府”的竞争路径。报告指责“中国利用以自由开放规则为基础的国际秩序，在推动构建人类命运共同体的旗帜之下促进全球治理主张，试图以有利于自己的方式重塑国际体系”。报告提出要在国际体系层面实施竞争性战略，遏制中国的全球治理理念的传播，还表示为了应对北京的“挑战”,美国已经采取对华竞争性方针，以密切评估中国的意图和行动，评估美国的战略优势和缺陷，并接受更高水平的双边摩擦。

特朗普第一任期时，美国成立专门的多边事务办公室并设立联合国事务特使，负责协调美国与盟国在多边机制的行动，并明确将这些新机构的任务界定为“对抗中国等国家在联合国的影响力”。2018年12月，美国商务部前高级官员伊丽莎白·艾琳·沃尔什(Elizabeth ErinWalsh)被任命负责领导国家安全委员会多边事务办公室，其明确任务便是遏制中国在联合国和其他国际组织的影响力。2020年初，特朗普政府又在国务院内设立了一名联合国事务特使，其职能包括广泛应对中国、俄罗斯及其他行为体在联合国的影响。美国国务院明确表示，这一职位是为了“对抗中国及联合国其他国家的恶意影响”。

拜登政府上台后进一步强化了在多边领域遏制中国影响力的战略。2021年2月4日，拜登上任不久就在国务院表示，美国政府将在全球治理领域“反击中国的进攻”。而美国常驻联合国代表团则明确将“对抗中国在联合国的影响力”作为其主要任务和成就。在国会支持下，拜登政府在国务院国际组织事务局成立了一个新的“多边战略和人事办公室”,负责领导和实施美国参与国际组织的战略，以对抗中国在联合国系统中的影响力。据报道，该办公室的职责重点包括：跟踪国际组织选举工作；为寻求关键职位的美国候选人筹划竞选活动；审查联合国决议和文件，阻止人类命运共同体、合作共赢等美方认为与美利益和价值观不相符的表述。

此外，抗衡中国的影响力也成为拜登政府谋求重新加入联合国教科文组织和联合国人权理事会的重要动力。美国国务院在向国会提交的关于年度预算的报告中就提出，重新加入联合国教科文组织“将释放对美国的重大机遇”,“将使美国能够抗衡中国的影响或促进美国的其他国家利益”。2022年1月，美国经选举重新进入联合国人权理事会。2023年7月，美国重新加入联合国教科文组织。

(2)国会通过立法权推动行政当局采取竞争性措施。2017年以来，美国国会频繁举行听证会并发起多项有关限制中国在国际组织影响力的法案。2019年2月，美国参议院外交关系委员会举行听证会评估美国在世界的角色。参议院外交关系委员会主席、共和党参议员吉姆·里施(Jim Risch)在开场白中就表示：“在整整一代人的时间里，美国首次面对一场可能破坏第二次世界大战后美国与盟国创建的世界秩序的大国竞争。”同年9月，美国参议员提出一项两党法案，要求国家情报总监向国会提交报告，汇报“有关中国在国际组织扩大影响的目标、范围和手段”。

值得注意的是，美国参议院2020年5月通过的《2020年对外援助审查法案》,针对中国在国际组织中不断上升的影响力，明确提出要在多边援助、国际组织人员等方面应对中国的影响，要求建立一个政府间多边审查工作组对国际组织执行使命的情况以及服务美国利益的情况进行评估。同年8月，共和党籍众议员、众议院中国工作组主席迈克·麦考尔(Michael Mc-Caul)提出《2020年联合国透明度和问责制法案》，授权美国总统将中国等国家列为“恶意全球行为者”,要求美国总统指示美国常驻联合国代表反对恶意影响行动和参与此类行动的联合国雇员，并提出“支持台湾地区加入联合国或有意义地参与联合国实体”。该法案还提出，在国务院国际组织事务局内新设立一个美国公民办公室，以促进美国公民在包括联合国在内的国际组织中的候选资格，并与中国籍候选人相竞争，要求国务院应至少增加50%的由美国资助的初级联合国专业人员职位。国会在美国对华战略竞争中扮演立法者、监督者、宣传者的角色，利用其问责、拨款、人事等权利不断推动行政当局在国际组织中与中国相对抗。

(3)智库污名化中国对联合国的参与，影响政府认知和政策进程。美国传统基金会、新美国安全中心等保守智库，通过参加国会听证会、发布报告等方式在塑造美国对华战略竞争政策中产生重要影响。这些智库机构提出全方位削弱中国在联合国影响力的政策建议，了解这些政策对于理解美国政府的政策走向具有一定的参考意义。

一是主张凝聚国内共识，加强对国际组织的参与。美国智库主张应形成两党决议，确认在联合国等国际组织推进美国外交政策目标的重要性。同时，寻求绕开联合国的可能性，通过替代性的多边机制推进“基于美国规范和价值观”的国际协调，对美国参与的各国际组织进行成本效益分析，了解不同国际组织对美国经济、国防和外交政策利益的相对价值。寻找低成本和高影响力的机会影响多边体系，策划新的方式在选定的联合国机构推进美国“品牌”,持续参加联合国和其他国际组织，利用美国的影响力从国际组织内部影响规范和塑造结果。向联合国输送更多的美国职员，消除缺乏外语能力或招聘程序所造成的障碍，建立鼓励美国政府人员在联合国系统任职的机制。

二是主张建立广泛国际联盟，加大对华攻势。美国智库提出，美国应与盟友建立数据共享平台，重点跟踪并反击中国在联合国围绕人权和国际规则方面的活动。主张加大对联合国系统内具有战略重要性的国家的游说，安排充足资金，制定针对中国、中国合作伙伴及“骑墙国家”在联合国活动的全面行动计划，加大对“骑墙国家”的拉拢。主张美国驻联合国代表团召集并领导与日本、澳大利亚、欧洲盟友及印度、印度尼西亚等“骑墙国家”的对话协商，讨论中国在联合国日益上升的影响力的风险及推进替代方案的方法，讨论所谓“台湾地区参与联合国问题”,通过在联合国提出决议、声明和信函等方式攻击中国的人权状况。

三是主张通过信息战定点阻击中国理念。美国智库主张在国家安全委员会或国家情报总监办公室建立新的机构负责收集、分析中国在联合国推进“一带一路”倡议和数字丝绸之路的信息，以及有意识地传播有关中国对国际规范和技术标准造成负面影响的信息。新美国安全中心研究人员克里斯廷·李就提出：“美国应当阻止中国在联合国系统试图稀释自由价值的努力，尤其是在人权保护方面。美国应当与志同道合国家一道，关注阻止中国在联合国文件中塞入看起来无害的意识形态术语——例如，互利共赢、人类命运共同体、国际关系民主化。这些术语有意地降低围绕普遍人权的共识，美国官员应当将中国的这些术语公开的列出来，解释这些术语是如何被用来狭隘地推进中国的利益，牺牲既有的规范和价值。”

由此，美国把遏制中国在联合国的影响力作为实施大国竞争战略的重要内容，行政当局、国会和战略界共同参与针对中国在联合国影响力的筹划，并出台了一系列遏制措施。

三、美国在联合国遏制中国的重点领域

美国在联合国采取全方位遏制中国的政策，重点寻求打击中国的规范倡导、阻遏中国的人才输送、抹黑中国的国家形象、瓦解中国的伙伴关系。

(1)打击中国的规范倡导。美国政府把抵制中国倡导的理念作为其“高度优先利益”。据美国《外交政策》杂志的报道，特朗普政府曾指示其驻联合国代表团抵制任何有关中国软实力的内容纳入联合国决议，寻求将“合作共赢”“民心相通”“人类命运共同体”“一带一路”等表述从联合国决议中抹除。2020年5月，美国白宫和国防部同时发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》,明确提出要抵制中国全球治理理念的传播。

这典型地反映在联大关于“非洲发展新伙伴关系：执行进展情况和国际支持”“非洲境内冲突起因和促进持久和平与可持续发展”两项议题的审议。两项议题的决议文本分别强调，“共同致力于谋求全球发展和合作共赢”“促请国际社会本着合作共赢的精神……在共同人性基础上构建共同未来”。自列入联大议程以来，这两项议题一直以协商一致的方式获得通过。然而，2018年后在美国的要求下，两项决议草案被付诸表决。在2019年9月联合国大会的审议中，美国不顾非洲国家的普遍意愿，以两项决议草案包含了有关“合作共赢”的表述为由投票反对，是联合国会员国中唯一投反对票的国家。2020年欧洲国家加入反对的阵营。两项决议虽然最终以高票赞成的结果获得通过，但也呈现出明显的分化。在美西方的压力下，2021年后决议文本不得不放弃这一表述，并再次转为以未经表决的方式通过。

2020年，围绕联合国成立75周年宣言，美国、英国、加拿大、澳大利亚和新西兰组成的“五眼联盟”及印度甚至阻挠宣言提及“共同未来”(shared vision for a common future)的措辞。对此，英国联合国协会发表声明批评英国政府的做法。声明表示，这一概念“相当古老”,“几十年来在联合国文件中无处不在，从1987年布伦特兰委员会可持续发展报告到最近几位联合国秘书长的演讲”。“使用对单个国家有特别共鸣的语言本身没有问题。《联合国宪章》中的‘我联合国人民’的第一个词就源于美国宪法。事实上，这种方法可以帮助从关键成员国那里获得有价值的认同。”

美国还竭力阻挠联合国参与“一带一路”倡议。尤其是带头阻挠“一带一路”倡议写入联合国决议。例如，2016年至2018年，联合国安理会关于驻阿富汗特派团(UNAMA)的授权决议提出，加强包括“一带一路”倡议在内的区域经济合作努力。这期间，美国同意安理会决议有关措辞，并使决议以全体一致的方式获得通过。然而从2019年开始美国将“一带一路”倡议视为一条“红线”,拒绝支持在续签的联合国驻阿富汗特派团决议中包含有关表述。最终，在美西方的压力下，2019年9月通过的安理会有关决议没有再保留“一带一路”倡议的表述，而是采取了“互联互通”的折中方案。美国国务院将此称之为“对于美国致力于删除有关‘一带一路’倡议的努力而言是巨大胜利”。此外，美国还对联合国官员的表态设限，粗暴干涉联合国的正常立场。“一带一路”倡议得到联合国系统的广泛认同，古特雷斯秘书长连续三次出席“一带一路”高峰合作论坛。联合国儿童基金会执行主任亨丽埃塔·福尔(Henrietta Fore)等美国籍的联合国官员，同样对“一带一路”倡议表示赞赏。福尔在2018年6月举行的一次高级别研讨会上就表示：“一带一路”倡议为改善世界范围儿童的生存、营养、发展和保护提供了机会，“一带一路”倡议的愿景也是儿童的愿景。然而，据报道，在福尔作出支持“一带一路”倡议的表态后，美国驻联合国大使的妮基·黑利(Nikki Haley)即向福尔施加压力，表达关注，并提醒美国反对“一带一路”倡议的立场。

(2)阻遏中国对国际组织的人才输送。国际组织职员对于国际组织决策和运转具有关键性的影响，也因此成为美国对华战略竞争的一个重点领域。美国政府一方面把增加美国人在联合国的职员作为其优先事项，另一方面极力阻挠中国公民在联合国的任职机会，联合盟友阻挠中国候选人担任联合国相关机构负责人，并限制中国公民担任联合国官员和雇员。

2019年联合国粮农组织总干事选举后，美国负责政治事务的副国务卿戴维·黑尔(David Hale)向国务院工作人员表示，美国从这次经历中吸取了教训，并正在把这些经验应用于“即将到来的其他战斗”。美国众议院外交事务委员会共和党籍领袖迈克·麦考尔(Michael McCaul)在2019年9月第74届联合国大会召开前夕发文提出，美国代表团必须向其盟友和合作伙伴表明他们面临的来自中国的“威胁”,还特别强调“中国籍国际公务员构成的威胁”。2020年4月，美国共和党参议员还致函联合国秘书长古特雷斯，反对中国常驻日内瓦代表团公使蒋端当选联合国人权理事会咨询小组成员。

2020年3月，世界知识产权组织(WIPO)总干事的选举，被美国及一些西方国家抬高到划时代事件的高度，认为此次选举是中西更大争端的开始，并认为这次选举是决定西方在多边组织主导权的标志性事件。为此，美国采取全政府的形式抵制中国的候选人，并展开广泛的国际游说。2019年12月，参众两院跨党议员联名致信特朗普，要求美国政府阻止中国籍候选人，并“采取必要外交措施确保盟国和伙伴采取同样行动”。美国在国际上展开积极游说，动员美国海外大使馆和数十名外交官与驻在国政府进行接触。2020年2月23日，特朗普的助理彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)在《金融时报》上撰文呼吁西方盟友加强团结，称这次选举是“中国获得联合国15个专门机构控制权的更广泛战略的一部分”。2020年3月举行的世界知识产权组织总干事选举最初有六名候选人，在第二轮投票前仅剩中国和新加坡两位候选人。中国候选人王彬颖时任世界知识产权组织副总干事，是一名很有竞争力的候选人，然而最终在美西方的联合阻挠下以28票比55票落败。投票结束后，时任美国国务卿蓬佩奥亲自向获胜的新加坡候选人邓鸿森表示祝贺。美国方面普遍将这次选举视为“美国如何成功赢得这些关键角色的演习手册”。美国战略与国际问题研究中心的评论就表示：“上周举行的一个默默无闻的联合国机构的选举将被视为中国和西方之间关于我们想要什么样的世界的更大争端的开始。美国及其盟国在世界知识产权组织总干事选举中获胜，将被视为我们将在多边论坛中进行的数十年马拉松的分界线。”

拜登政府上台后，进一步高调宣布要在国际组织职员选聘上与中国展开竞争，提出要向联合国输送从初级专业人员到高级别官员的所有岗位。美国常驻联合国代表琳达·托马斯-格林菲尔德(Linda Thomas-Greenfield)表示，她打算“抵制中国用中国公民过度填补联合国关键职位的努力”。拜登政府加强了对联合国重要职位的竞争，推动美国籍候选人当选包括联合国儿童基金会执行主任、国际法院院长、国际移民组织总干事、国际电信联盟秘书长等职位，以及推动美国专家进入消除种族歧视委员会和禁止酷刑委员会、国际麻醉品管制局、国际公务员制度委员会、非洲人后裔常设论坛、土著问题常设论坛等机构。美国国会议员还提出并颁布了旨在解决联合国人事问题的立法。例如，2023财年国防授权法案(P.L.117-263)授权国务卿发布“鼓励美国公民在国际组织中寻求职业生涯”的战略，并向国会报告参与相关初级专业计划的美国公民人数。

(3)抹黑中国的国家形象。在人权和内政问题上攻击和抹黑中国，是美国对华战略竞争的重要组成部分。2017年以来，美国在联合国人权理事会和联合国大会第三委员会频频发起针对中国的人权攻击。2019年9月，特朗普在联大主持促进宗教自由部长级会议，期间会见来自中国的“持不同政见者”。同年10月，美国在联合国攻击中国政府在新疆问题上的政策，还联合部分国家在联合国大会就所谓的“中国新疆人权问题”发表联合声明。特朗普政府发布的《美国对中华人民共和国的战略方针》将宗教自由问题列为其对华施压的一个重要方面。特朗普政府还多次企图在联合国安理会召开非正式会议讨论香港问题。2020年5月，美国荒谬地攻击《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》为“一个涉及国际和平与安全的紧迫全球关切问题”,提出召开安理会视频会议讨论香港问题。在遭到中国和俄罗斯等国家反对后，美国同英国又推动在安理会以非正式会议方式讨论香港问题。2021年5月，美、英、德及一些由西方主导的国际人权组织在联合国举行专门会议污蔑和攻击中国的新疆维吾尔族人政策，美驻联合国大使格林菲尔德将新疆问题定性为“种族灭绝”。美国常驻联合国使团胁迫和炒作联合国人权事务高级专员发布有关中国新疆问题的报告。

此外，美国将联合国等国际组织作为挑战“一个中国”原则的平台。通过否定联合国大会第2758号决议的权威性，美国政府试图帮助台湾地区拓展所谓“国际空间”,对台湾地区参与世界卫生大会、联合国渔业会议等予以支持。2018年5月，美国国会议员提出的“2018年台湾国际参与法案”,强调“支持台湾参与适当的国际组织”,要求美国政府“在国际组织利用话语权和投票权为台湾发声，支持台湾的参与”,同时要求总统及其代表在所有与中国的交涉中，“向中方提出台湾参与适当国际组织的问题”。2020年9月，美国常驻联合国代表凯利·克拉夫特(Kelly Craft)与“驻纽约台北经济文化办事处”处长李光章会晤。克拉夫特声称美国政府“确实在推动台湾重返联合国，或在联合国卫生大会中发挥作用”。此外，美国国会将所谓“台湾保证法”纳入《2021财年联邦政府综合拨款法》,提出支持台湾地区“有意义地参与”联合国、世界卫生大会、国际民航组织及国际刑警组织的活动，鼓动台湾地区成为“联合国粮农组织、联合国教科文组织及其他不需要主权国家资格的国际组织的正式成员”。

拜登政府上台后加大了对台湾地区参与国际组织的支持力度。美国国务院定期与台湾地区官员举行会议，声明称将“支持台湾强有力和有意义地参与整个联合国系统和国际社会”。例如，2022年3月，双方召开工作会议讨论所谓的“台湾国际参与”问题，将优先目标设定在世卫大会和国际民航组织。同年5月，美国总统签署法案指示国务卿设计一项战略“帮助台湾重新获得在世界卫生组织的观察员身份”。与此同时，拜登政府官员一再否定联合国大会第2758号决议的权威性，并推动友国进行“集体反击”。2024年4月，美国负责东亚和太平洋事务的助理国务卿丹尼尔·克里滕布林克(DanielKritenbrink)在参议院外交关系委员会的听证会上竟称：“第2758号决议不构成联合国关于台湾最终政治地位的机构立场；对各国关于其与台湾关系的主权决定没有影响；它不排除台湾有意义地参与联合国机构。”这一系列举措严重干涉了中国的内政，是美国全面对华战略竞争的组成部分。

(4)瓦解中国的伙伴关系。美国长期以来将联合国改革视为“一场有益的争斗”,认为可以借此拉拢候选国和激化候选国与第三国的矛盾。早在2007年美国前驻联合国大使约翰·博尔顿(John R.Bolton)就曾主张通过推动日本优先“入常”,从而诱导日本与中国发生更大矛盾。在大国战略竞争构想下，美国越来越将联合国改革工具化，并将之作为瓦解中国的国际伙伴关系和建立广泛国际联盟的一部分。2020年2月，特朗普与印度总理莫迪发布联合声明，双方表示将加强在全球领导力方面的伙伴关系，“承诺共同努力加强和改革联合国和其他国际组织，并确保其完整性”。特朗普表示，美国支持印度成为改革后的联合国安理会常任理事国。

近年来，美国在一系列公开场合更加高调推动有关安理会改革话题的讨论。美国传统上一贯反对限制否决权，且对增加常任理事国席位持保守态度，尤其是对非洲等地区的发展中国家的“入常”问题。然而，2022年后，美国显著调整了对联合国改革的政策，从“低介入”策略向“工具化”策略转变。2022年9月，拜登在第77届联大一般性辩论期间发表演讲，宣布美国将支持扩大安理会以及增加常任理事国和非常任理事国席位，并表示将尽力推动更多改革努力。拜登还主张减少否决权的使用，称“除非在罕见和极其特殊的情况下，会员国要避免使用否决权，以确保安理会的可信度和有效性”。事实上，拜登政府的政策转向具有明显的工具化的特征，针对中国和俄罗斯的意图明显。对此，美国史汀生中心研究人员奥德·达纳尔(Aude Damal)就认为，拜登支持安理会改革的话语与美国的行动并不一致，美国仅仅是通过大国竞争的视角来决定与发展中国家接触，这是短视和虚伪的战略。美国和平研究所研究人员安贾利·戴亚尔(Anjali Dayal)同样表示，这只是为博取短期好感而不产生任何实际变化的无用赌博。

四、美国的大国战略竞争政策对联合国的冲击

联合国是国际体系的核心，是国际合作的主要平台。作为由会员国主导的政府间国际组织，联合国的权威和工作成效在根本上取决于会员国，尤其是大国的支持程度及其相互关系。美国政府将联合国“战场化”的政策，加剧了联合国的动荡和分裂，破坏了联合国正常的运作秩序和氛围，阻碍了全球治理的进程和效能。当前阶段，大国对抗冲突加剧，大国关系面临严重失调，正在侵蚀着国际合作和国际制度的根基，显著改变了联合国的动力。

联合国正在遭遇冷战结束以来最为严重的分化和弱化困境。联合国秘书长古特雷斯2018年9月向联合国大会发表讲话时就表示：“国家间的合作更加不确定且更加困难。”2019年9月，古特雷斯在第74届联合国大会上再次警告，世界可能出现“大分裂”。“世界分裂为两大阵营，地球上最大的两个经济体建造两个相互独立、相互竞争的世界，各自拥有自己的主导货币、贸易和金融规则，自己的互联网和人工智能能力，以及自己的零和地缘政治和军事战略。”第78届联合国大会主席丹尼斯·弗朗西斯(Dennis Francis)也指出，安理会的运作受到地缘政治因素的影响。他呼吁各国将多边主义视为最宝贵的价值观，因为只有忠实于坚持对话和协商、信任和国际合作、包容和团结的原则，多边体系才会强大。

美国在联合国等国际组织的对华战略竞争，是国际体系面临的重要挑战。正如美国学者亚历克斯·帕斯卡尔(Alex Pascal)所评论的，“特朗普的零和世界观和席卷华盛顿的歇斯底里的反华情绪所助长的这种范式，掩盖了美国在全球舞台上获得成功的一个关键要素：合作。”美国学者科勒姆·林奇(Colum Lynch)也表示，美国在多边机制中的对华打压遏制政策，毒害了联合国长期享有的得到共识支持的谈判。纳丁· 戈德哈特(Nadine Godehardt)等欧洲学者同样批评西方国家恶化了围绕全球性挑战的讨论氛围。

安理会是联合国处理国际和平与安全问题的首要机构,也是大国关系发展的折射镜。美国推行大国战略竞争导致安理会的政治格局呈现出新的分裂态势,大国间的对立使得安理会更加难以达成共识,决议草案失败现象频发。

表1显示了2013—2024年期间安理会的审议情况，包括通过的正式决定(决议和主席声明)的数量，以及遭到否决或因未能获得所需票数而未获得通过的决议草案数目。可以清晰发现2017年以来安理会面临的决策困境。安理会中的共识显著降低，且越来越难以作出决定。

一是安理会年度决议数量持续下降。年度决议数量与安理会达成协议的难度直接相关，是安理会内大国关系的重要指标。与2013年至2016年相比，无论是特朗普政府第一任期(2017年至2020年)还是拜登政府时期(2021年至2024年),安理会通过的决议数量都出现大幅下降，从2016年的77项，降至2020年的57项，再降至2024年的46项。这一时期，安理会的主席声明同样明显减少，从2016年19项，降至2020年的13项，再降至2024年的7项。据统计，2024年安理会仅通过46项决议，这是自1991年以来的最低水平。

二是安理会共识性决议的占比大幅下滑。2017年以来，安理会决议中，以全体一致方式通过的决议的比例也大幅下滑。从20世纪90年代中期至20世纪10年代中期，安理会90%以上的决议是以全体一致的方式获得通过，而特朗普政府第一任期的平均水平仅为85.7%,拜登政府时期的平均水平更是降至72%。2024年，在46项决议中，仅有30项决议获得一致通过，比例为65.2%。这显示出安理会理事国分歧的持续加重，越来越难以达成共识。

三是因否决或未能达到有效支持票而失败的决议草案数量明显增加。2013年至2016年间共有10项决议草案未获通过，相比之下，2017年至2020年间有28项决议草案失败，2021年至2024年间有27项决议草案失败。这意味着2017年以来，年均近7项草案未能获得通过。2023年有12项决议草案未能通过，其中7项草案因票数不足而未获通过；2024年有7项决议草案因否决而未能通过，是1986年以来最高纪录。

从投票来看，大国立场对立是联合国安理会紧张关系的主要原因。例如，2018年俄罗斯和美国分别否决了2项和1项草案，另外还有4项草案表决失败。2019年有3项草案遭到中国和俄罗斯的联合否决，而由俄罗斯提出的3项草案则表决失败。2019年1月，安全理事会在一次紧急会议上讨论了委内瑞拉问题，美国支持瓜伊多临时政府参与联合国。同年2月，美国起草的S/2019/186号决议草案遭到了俄罗斯和中国的否决。俄罗斯起草的竞争性决议案S/2019/190由于仅得到四张赞成票未能获得通过。2020年，安理会常任理事国围绕中东局势(叙利亚)及恐怖主义行为威胁国际和平与安全的决议草案投下了3张否决票。其中，美国否决了1项关于恐怖主义武装分子对国际和平威胁的草案，中国和俄罗斯共同否决了2项关于叙利亚跨境援助机制的决议。此外，由于票数不足，关于中东(叙利亚)局势、核不扩散、扩大对伊朗的武器禁运以及妇女及和平与安全的4项决议草案没有获得通过。据统计，2020年失败的7项决议中，美国反对3项，弃权1项。这显示出，美国仍是造成安理会决议草案失败的最主要的国家之一。

联合国安理会2020年涉及新冠疫情的审议凸显了美国实施大国战略竞争所造成的消极影响。新冠疫情在全球暴发后，各方期待国际社会能够在应对此次疫情时展现出团结。2020年3月23日，秘书长古特雷斯呼吁在全球冲突中实现停火以便于世界能够集中应对疫情。然而，由于中美之间就是否提及世卫组织的作用存在分歧，安理会迟迟无法就决议文本达成一致。中国主张在决议中支持世卫组织发挥作用，然而美国反对在决议中提及世卫组织。2020年4月底，安理会再次在有关呼吁90天人道主义停火以便于向全球受冲突影响的脆弱人口提供援助的决议草案上陷入僵局。同年5月，安理会理事国曾达成妥协文本以“专业卫生机构”而不直接点名世界卫生组织，然而美国在经上级审核后突然改变立场，转而反对这一妥协文本。联合国历史上首次无法在大流行期间达成共识，是国家间严重分歧的反映。有评论认为，“联合国安理会因中美间的分歧而难以就疫情问题达成协议”是超乎寻常的，即使在冷战时期，美国和苏联也设法达成协议推动有关脊髓灰质炎疫苗的研究。同时形成对比的是，有关抗击艾滋病的全球计划，以及合作抗击埃博拉病毒的决议，在安理会曾以协商一致的方式得以通过。直到2020年7月1日，经过三个多月的艰苦谈判，联合国安理会通过一项决议，“呼吁武装冲突所有各方立即进行为期至少90天的人道主义停火，以便使人道主义援助能够安全地、不受阻碍和持续地运达”。这是疫情暴发后安理会就这场疫情发布的首个声明，也是安理会采取的首个切实行动。然而，2020年9月，特朗普在联合国大会发表录像讲话，仍然将矛头直指中国，并称“追究中国的责任”。特朗普政府肆无忌惮地对华打压污蔑，必然破坏中美在联合国的关系，影响联合国的正常运转。

五、结语

在世界多极化和经济全球化不断深化发展的背景下，建立不冲突、不对抗的新型大国关系显得尤为重要。美国的联合国政策是其国际角色观和国际秩序观的重要反映。霸权衰落背景下，美国如何重建其国际秩序观，在很大程度上将推动着国际秩序的走向。美国为维持霸权地位将当前大国关系尤其是对华关系界定为“大国战略竞争”,在多边领域采取以确保美国主导权和打压竞争对手影响力为核心目标的政策。美国的对外政策尤其是对联合国政策是多边主义国际秩序的重大破坏性因素。

与美国的大国战略竞争理念形成鲜明对比的是，中国强调大国竞争不符合时代潮流，反对以竞争定义中美关系。中国尤其反对美西方国家搞“小圈子”和“集团政治”。作为多边主义的坚定支持力量，中国致力于推动构建人类命运共同体和开创更加公平、更加包容、更加安全和更可持续的美好未来。中国对多边主义的支持态度与美国政府的“美国优先”理念形成鲜明对比。正如美国学者大卫·惠纳里(DavidWhineray)所提出的，中国在联合国影响力的上升，部分原因正是由于美国对联合国原则的破坏。面对美国挑起的大国战略竞争，中国一方面应继续秉持为世界谋大同的崇高理念，积极推动全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议的落地，另一方面应团结广大会员国，特别是发展中国家，共同维护真正的多边主义，坚决反击美西方在联合国对中国等发展中国家的打压遏制，不断提升发展中国家的代表性和发言权。

当前，国际社会广泛认为，后冷战时代已经结束，世界正处于一个重要转折点。多极化是新的时代的决定性特征。推进平等有序的多极化是确保转折期世界和平稳定的客观要求。正如联合国秘书长古特雷斯所指出的，如果没有强大的多边机构，多极化可能导致更大的地缘战略紧张局势、混乱的竞争和进一步的分裂。展望未来，更好地发挥联合国对大国关系的调节功能具有重要意义和价值。为此，要坚持弘扬《联合国宪章》宗旨原则对大国竞争关系的规范作用，发挥联合国决策规则和磋商机制对大国竞争关系的缓冲作用，利用联合国内部的伙伴关系网络和议题网络对大国竞争关系的限制作用。积极探讨如何发挥联合国在协调大国关系、维护国际体系稳定中的作用，是一项重要研究课题。（作者：毛瑞鹏 上海国际问题研究院研究员、全球治理研究所副所长）