动荡变革期联合国面临的挑战与应对思考

内容摘要：联合国成立80年来对战后世界的和平与发展功不可没，包括牵头制定出台国际规则、构建多边治理体系，致力劝和促谈止争、维护国际和平与安全，动员资源协调行动、推动全球可持续发展，扶危济困保障人权、践行国际人道主义。当前联合国遭遇内外多重挑战，重要性与影响力不进则退。面向未来，联合国需适时加快核心机制改革、针对新兴领域新兴议题主动引领多边合作、敦促主要大国团结协作，以继续发挥维护世界和平、促进人类发展、捍卫国际秩序的关键作用。

今年是中国人民抗日战争暨世界反法西斯战争胜利80周年，也是联合国成立80周年。作为当今世界最具代表性、最权威的国际组织，联合国对人类和平与发展贡献巨大、至关重要。在世界进入新的动荡变革期之际，联合国面临多重挑战、前景不进则退。历经时代变迁，联合国需要与时俱进、革故鼎新，迎难而上、主动作为，中国将一如既往重视和支持联合国，坚持真正的多边主义，积极参与全球治理体系改革和建设，引领构建人类命运共同体。

联合国对战后世界和平与发展功不可没

一是制定出台国际规则，构建多边治理体系。80年来，国际社会逐步构建起以联合国为核心的国际体系、以国际法为基础的国际秩序、以联合国宪章宗旨和原则为基础的国际关系基本准则‌。联合国规则体系以《联合国宪章》为核心，通过国际公约覆盖全球治理议题，依托专门机构法规体系予以细化，并通过决议体系进行动态调整，成为各国处理矛盾冲突、携手共谋发展、共同应对挑战的重要遵循。同时，联合国建立起核心机构、附属机构、专门机构与特别机制、倡议平台等在内的治理架构。

二是致力劝和促谈止争，维护国际和平安全。联合国充分发挥多边沟通对话平台和集体安全机制作用，成功遏制了大规模战争爆发，有效控制了地区冲突的烈度、数量和范围。维和行动是联合国维护国际和平与安全的主要手段，1948年以来，联合国先后在40多个国家和地区部署了超过70项维和行动，派遣了来自125个国家的200多万名维和人员，帮助目标国家或地区结束冲突、促进和解、恢复重建。联合国还致力于消除核武器、大规模杀伤性武器及管制常规武器，积极投身全球反恐行动。

三是动员资源协调行动，推动全球可持续发展。联合国在推动全球经济增长，促进全球教育、卫生、性别平等和环境保护等方面作出了巨大努力，包括提出四个十年战略目标、人类发展指数、千年发展目标、可持续发展目标等，成功在全球范围内凝聚共识、动员资源并统一行动。随着全球气候变暖成为人类可持续发展面临的最严峻挑战之一，联合国积极投身该领域，已成为应对全球气候变化的主要力量。

四是扶危济困保障人权，践行国际人道主义。《联合国宪章》开宗明义强调基本人权、人格尊严与价值，1948年通过的《世界人权宣言》是全球首个人权问题的基础性和纲领性文件，其鼓舞并促成了超过70个人权条约的签订。联合国还是全球人道主义救援的核心力量，为战乱地区提供庇护所与物资、为饥荒地区提供粮食援助以及协调灾后重建等。此外，联合国在保护妇女儿童及弱势群体上成就显著，推动形成一系列国际公约和监督条款，并建立起相应执行监督机构。

世界“多事之秋”联合国遭遇严峻挑战

一是重要性与影响力不进则退。当前联合国在面对层出不穷的传统和非传统安全挑战时愈发“力不从心”，出现治理失效、运转失速、权威失信，重要性和影响力明显下降。治理失效表现为联合国治理机制有效性下降，联合国和平与安全、发展、人权三大“支柱”成效不理想。运转失速表现为联合国工作效率低下、运转不畅。治理失效、运转失速又导致联合国的“口碑”下滑，作为全球治理与多边主义机制的中心，其权威面临的挑战与竞争也在增多。

二是改革转型步履维艰。随着联合国难以适应时代变化，改革联合国的呼声日渐高涨，古特雷斯秘书长上台后着手“大刀阔斧”的改革。2021年9月，古特雷斯向联大提交《我们的共同议程》报告，全面阐述改革构想。2024年9月，联合国召开未来峰会，通过《未来契约》及其附件，标志着改革方案正式由构想走向实践。但新一轮改革仍将充满艰辛、前途难料。一方面，改革尤其是安理会等核心机构改革涉及国家间权力重新分配，牵扯利益太广、难度太大；另一方面，当前大国竞争加剧导致大国互信严重缺失，致使联合国凝聚改革共识、推动改革举措陷入困境。

三是备受大国竞争掣肘。当前大国竞争更趋激烈，国际社会分裂成阵营对抗的风险升高，联合国赖以存在的多边主义基础受损。联合国运作机制在传统安全领域受大国竞争掣肘最为明显，核心机制安理会经常处于“停摆”状态，无法及时应对紧迫的地缘热点问题。大国竞争加剧还导致一些“低政治”议题日趋政治化，国际共识更难达成。

四是个别大国倒行逆施。2025年特朗普重返白宫后再度扛起“美国优先”大旗，严重冲击以联合国为中心的多边主义与全球治理体系。美国新的单边主义行径使联合国面临严峻挑战。一方面，联合国机制有效性更成问题，美国是联合国体系下多个组织、治理机制的重要出资方，其“断供”将使联合国财政危机雪上加霜，严重影响职能发挥；另一方面，美国单边主义做法阻碍联合国改革进程，其在全球起到错误示范效应，削弱联合国体系权威。

与时俱进多管齐下重振联合国

一是适时加快核心机制改革。为回应时代挑战、重建多边主义，联合国改革需适时加速，包括在核心机制改革上。联合国未来峰会的召开、《未来契约》成果文件的通过，为联合国加速推进新一轮改革提供了政治基础和前进大方向。但光有“路线图”还不够，还需将其转化为切实可行的“施工图”。目前国际社会正加快行动，将政治承诺转化为行动实践，以便落实《未来契约》。

二是针对新兴领域新兴议题引领多边合作。联合国作为当今最具普遍性、代表性和权威性的全球治理机构，重要性不可或缺，主动性需要加强。联合国需引领全球新兴技术治理合作。随着人工智能成为国际竞争的新焦点和经济发展的新引擎，联合国需发挥地位优势，搭建全球合作平台，凝聚各方共识，引领全球人工智能治理规范制定。联合国应致力拓展新的治理议题，以突破因地缘冲突、大国竞争导致的传统安全领域合作僵局，引领国际社会在新议题上开展合作。

三是敦促主要大国团结协作。在大国竞争加剧背景下，为修复国际信任、重建多边主义，联合国需为推动大国合作搭建桥梁、创造平台。要积极发挥其在国际和平与安全方面的核心作用，促进大国在新兴领域、新兴议题上的治理合作，还应引导大国关注人工智能应用等新兴技术问题以及网络空间、外层空间、深海极地等新疆域的治理，畅通合作机制，促进大国对话与协调。

无论过去还是将来，中国始终都是联合国事业的支持者贡献者促进者。中国是联合国创始成员国，也是第一个在联合国宪章上签字的国家。1971年10月，第26届联大以压倒性多数通过第2758号决议，决定恢复中华人民共和国在联合国的一切权利，承认中华人民共和国政府代表是中国在联合国的唯一合法代表。作为安理会常任理事国和最大发展中国家，中国以实际行动践行联合国宪章宗旨和原则，坚定维护以联合国为核心的国际体系，积极践行联合国重要议程，主张对联合国和全球治理体系进行公正合理改革，始终是多边主义的坚定支持者、全球发展的关键贡献者、联合国重要议程的积极落实者、国际和平安全的重要促进者。（作者：陈向阳 中国现代国际关系研究院总体国家安全观研究中心办公室主任；赵敬雅 中国现代国际关系研究院世界政治研究所助理研究员；黄政 中国现代国际关系研究院总体国家安全观研究中心办公室助理研究员）