国际货币基金组织在国际金融治理中的角色与作用

国际金融秩序是战后国际秩序的重要组成部分。二战结束前，国际社会已经意识到需要建立新的金融秩序来稳定全球经济。布雷顿森林体系的建立，标志着战后国际金融治理格局的初步形成。尽管布雷顿森林体系已于1971年宣告解体，但在该体系下建立的国际货币基金组织（IMF）和世界银行却一直延续下来，并在国际金融治理中发挥重要作用，其中IMF对于维护战后金融稳定意义重大。随着国际经济格局的深刻变化，IMF仍需持续改革，其三大使命——促进国际货币合作、支持贸易和经济增长、避免有损经济繁荣的政策出台——在当今全球金融治理中依然具有深远意义。

2025年4月23日，国际货币基金组织表示，预计2025年美国关税提升将导致全球公共债务占GDP比重上升2.8个百分点，达到GDP的95.1%。

IMF职能和角色的变化

为了重建战后国际经济秩序，1944年，来自44个国家的代表在美国新罕布什尔州的布雷顿森林召开了联合国货币金融会议（布雷顿森林会议）。这次会议通过了以“怀特计划”为基础制订的《联合国家货币金融会议最后决议书》，以及《国际货币基金协定》和《国际复兴开发银行协定》，建立了以美元为中心的国际货币体系（布雷顿森林体系），同时成立了IMF和国际复兴开发银行（世界银行）两大国际金融机构。

布雷顿森林体系的核心内容是“双挂钩”制度，即美元与黄金挂钩、其他货币与美元挂钩。这种安排旨在稳定汇率，避免各国之间因汇率波动而引发贸易摩擦和经济不稳定，为国际贸易和经济复苏创造有利条件。IMF在成立之后即明确了三大使命：促进国际货币合作、支持贸易和经济增长以及避免有损经济繁荣的政策出台，这三大使命一直延续至今。份额是IMF资金结构和治理结构的基石。IMF的主要资金来源是成员国所认缴的份额。成员国的份额决定了其向IMF出资的最高限额和投票权，并关系到其可从IMF获得常规贷款的限额。IMF理事会至少每五年进行一次份额总检查，从而确定总体增资规模及增资在各成员国之间的分配。

在布雷顿森林体系时期，IMF通过监督汇率政策和提供短期资金支持，有效维护了国际货币体系的稳定，促进了国际贸易和经济复苏。它为成员国提供的应对国际收支失衡的缓冲机制，避免了因汇率波动引发的贸易摩擦和经济不稳定。

20世纪六七十年代，布雷顿森林体系逐渐面临挑战。随着美国经济地位的相对下降，美元的国际收支平衡压力增大，IMF在维持固定汇率制度方面的局限性也逐渐暴露。1971年，美国总统尼克松总统宣布暂停美元兑换黄金，这也标志着布雷顿森林体系的解体。

布雷顿森林体系解体之后，有两重冲击在国际金融治理中凸显。一是汇率制度的多元化，各国自由选择汇率制度，整体从固定汇率向浮动汇率转变。布雷顿森林体系崩溃后，经过五年的国际协调与沟通，IMF成员国于1976年签署了《牙买加协定》，该协定确定了浮动汇率制度的合法化。建立在《牙买加协定》基础上的国际货币体系被称为“牙买加体系”或“后布雷顿森林体系”。在浮动汇率时代，各国面临的问题与固定汇率时代截然不同。随着汇率波动加剧，国际贸易和投资风险上升。面对这一变化，IMF从布雷顿森林时代的专注于维持固定汇率制度，转向对成员国汇率政策的灵活性和稳定性进行监督，并形成后续磋商机制的雏形。

二是在石油危机的冲击下，一方面，石油进口国面临经常账户赤字、通货膨胀上升等问题；另一方面，一些商业银行成为主权债券人，它们以产油国的石油美元利润增加对发展中经济体，特别是拉美经济体的贷款，导致大量依赖私人部门贷款的国家债务快速积累，从而出现严重的债务危机。为应对石油危机对石油进口国造成的经常账户赤字和通货膨胀等问题，IMF创设了借贷工具，同时为低收入国家提供优惠贷款以应对国际收支问题，形成了结构调整工具。发展中国家债务危机出现后，IMF开始进行危机协调工作，从应对1982年墨西哥危机开始，贯穿拉美债务危机时期。也正是在这个时期，IMF作为全球危机管理者和最终贷款人的角色得以确立。

然而，在拉美债务危机时期，IMF在发挥自身职能时也暴露出一些不足。最让国际社会诟病的是，IMF的贷款条件过于苛刻，要求陷入危机国家进行过于激进的市场化改革并实施紧缩性财政政策，这在一定程度上加剧了危机国家的经济困境和社会不满情绪。

新时期的冲击与IMF的改革

20世纪90年代末，亚洲金融危机事件暴露了国际金融治理存在的问题，特别是救助条件过于严苛、过度倡导资本账户自由化等。亚洲金融危机以后，以IMF改革为主线，国际金融治理进行了全面的调整：IMF更加注重金融部门的稳定性，尤其关注其对宏观经济稳定的冲击和传导，推出了金融部门评估计划；调整对资本账户自由化的态度，过去IMF对于资本账户自由化有较高追求，但是经由这一次危机，其对于资本账户开放的次序有了更加深刻的认识，在金融基础尚薄弱的情况下倡导不应贸然进行资本账户开放，后续IMF对于资本账户开放的审慎度持续提高；反思危机救助时的结构性调整要求，对危机出现时仍要求危机国紧缩财政的救助条件进行了调整。

然而，2008年肇始于美国次贷危机的国际金融危机再度暴露出IMF在风险预警与监管、治理结构与行动能力上存在的缺陷。为此，IMF进行了重大改革，集中体现为增资和提升发展中经济体的代表性方面。在增资和完善借贷工具方面，IMF提升了借贷能力，使借贷工具更趋于灵活。IMF的借贷能力从危机前的有限规模大幅提升至7500亿美元，借贷工具也更加多样化和灵活化。在提升发展中经济体的代表性方面，IMF也有所举动。2010年份额权改革使发展中经济体获得更多份额，人民币也于2016年正式成为特别提款权（SDR）篮子货币。

新冠疫情暴发后，IMF迅速提升了贷款能力，并提高了总份额。在原有的基于认缴份额的贷款能力基础上，IMF与一些成员国和机构之间签订了新借款安排（NAB）和双边借款协议（BBA），形成“份额—NAB—BBA”三道防线的贷款资源架构。在2023年12月完成的第16次份额总检查中，IMF将总份额一次性提高50%，新增约2390亿SDR（3200亿美元），使永久性资源升至7190亿SDR，这是2010年以来首次实质增资。

从布雷顿森林体系时期的汇率监督和短期资金支持，到后布雷顿森林体系时期的危机协调和结构调整，再到新时期危机救助条件的改变、增资和借贷工具改革，以及疫情期间更为灵活的贷款能力提升和贷款支持，IMF在维护全球金融稳定中发挥了重要作用。

应进一步提升新兴市场和发展中国家的代表性

在过往80年时间，由于新兴市场和发展中国家的大量加入，IMF的成员国从最初的29个壮大到目前的191个。尽管新兴市场和发展中国家经济实力和增长潜力大幅提升，然而其代表性却被低估。当前IMF的份额结构无法满足成员经济体维护国际收支平衡和金融稳定的需求。尽管2010年份额权改革使得发展中国家的代表性提升，但过去十余年间份额并未调整，发展中国家在当前IMF的份额占比仍然偏低。进一步调整IMF份额占比，是改善IMF治理结构的关键内容。目前IMF已经启动第17次份额总检查，并将提出新的份额公式作为工作重要事项。后续IMF在进行份额调整时，应继续提升新兴市场和发展中国家的份额，提高IMF代表性。

此外，建立更加稳定的货币体系也是IMF今后需要关注的重要方面。特朗普再次执政后，其政策的不确定性加剧了投资者对美元安全性的担忧，这对全球金融体系的健康运转和国际货币体系的稳定运行构成了潜在威胁。因此，需要将探索建立更加稳定的国际货币体系，作为IMF未来改革的大背景。为此，在提升新兴市场和发展中经济体的话语权和代表性基础上，IMF可考虑扩大SDR的使用范围，增强SDR在国际储备货币体系中的地位；更好发挥IMF的监督职能，支持各国的多边和双边金融合作，以建立更加有效的国际金融监管协调机制，共同应对全球性金融风险。（作者：杨盼盼 中国社科院世界经济与政治研究所国际金融研究室主任、研究员）