大国控制国际组织何以成败——以美国对世界卫生组织的政策为例
主要大国与国际组织关系是国际组织研究的一个前沿议题。学界关于该领域的研究大致经历了四波浪潮,从国家权力、国家偏好的作用、合法性及其与制度设计的相互作用等方面进行研究。理性制度主义将国际组织视为国家实现目的的工具。对于国家来说，其核心问题之一就在于：如何在不失去控制的情况下向国际组织委派权力。”国际组织会受到主要大国的影响，但同时也会表现出一定程度的“自主性”。这种自主性是“因组织而异”,且动态变化的。影响自主性的因素包括：权力政治、程序法则、 人事规则、组织功能、议题显要性、对成员国物质和信息资源的依赖度等。国际组织能够利用其资源和权威塑造国家认知，国际组织的实体规则和议事程序也会影响国家身份和利益，约束国家间政治。
综合来看，既有的研究要么将国际组织视为国家实现自身利益的工具，忽视了国际组织的自主性；要么虽正视了国际组织拥有的独特利益，却没有打开组织“黑箱”,从而无法辨明影响政策生效的关键因素和控制机制发挥作用的具体过程。换言之，目前缺乏帮助国家判断对国际组织的控制政策在何时能够生效的依据。因此，本研究试图在既有理论研究的基础上，构建一个解释大国控制国际组织政策生效逻辑的理论框架。本文的创新点在于透过国际组织的组织结构和组织过程，理清控制措施的具体运作机制，并归纳影响大国对国际组织控制效果的因素。进而，本文以新冠肺炎疫情期间美国对世界卫生组织(以下简称世卫组织)的控制政策为例，来验证该理论。
一、主要大国与国际组织的互动逻辑
在理解主要大国与国际组织的互动关系时，“委托—代理”理论为我们提供了一个有益框架。该理论正视了国际组织拥有的独特利益，承认国际组织作为国家“代理者”享有的自主性。“委托—代理”理论强调，国家理性是国内层面和国际层面“双层博弈”的结果，即国家对政府间国际组织的授权是国内主体偏好积累和理性选择的结果，是国内授权的延伸。国家与国际组织的“委托—代理”关系可以划分为三个阶段——国内决策、国家委托、国际组织代理。当分析国际组织时，集体委托者(collective principals) 是最为常见的委托者类型，集体委托者内部成员国之间也会对彼此构成国际压力。以国家A为例，国家与国际组织的“委托一代理”关系有三阶段，见图1。
1.1 代理松懈与加强控制
国家作为理性“委托人”,为了实现自身利益并使行为合法化，会委托政府间国际组织帮助其实现某些仅依靠主权国家难以实现的政治目标，同时获取国际组织所具有的专业知识和技术优势，以及大量公开信息。这是授权给国家带来的“收益”。但在现实中，国际组织一旦获取授权后，就会成为一个独立的国际行为体，形成自己的偏好和自主性，且其偏好不一定一直与成员国保持一致。在不一致的情况下，国际组织就可能表现出“代理松懈”(agency slack)的姿态，发展自己的利益，做出可能有损成员国利益的决策和行为，导致委托方蒙受“代理损失”,增加委托方的“代理成本”。因此，作为代理方的国际组织与作为委托方的主权国家之间的偏好异质性程度将影响代理效果。同时，各成员国之间也存在不同程度的偏好异质性，委托方偏好的相互竞争为国际组织的自主性行为提供了空间，从而使“代理损失”难以消减。
值得注意的是，损失的存在并不意味着授权失败。现有文献表明，“代理损失”在“委托—代理”关系中是内生的、不可避免的，只是在程度上有所不同而已。因此，“委托—代理”关系的一大特点就是，作为理性行为体的国家必须 在损失与收益之间进行权衡，目的是实现自身利益最大化、损失最小化。国家可以通过“控制 机制”来不断调整损失和收益。这些机制主要包括对国际组织进行制度与程序改革、监督与报告、人员筛选、资源制裁与制衡等。而上述控制机制的实际效果在很大程度上受限于国际组织的属性和结构特点。
1.2 控制方式、控制内容与控制效果
虽然从理论上讲，作为集体委托者组成部分的每一个成员国与国际组织都构成了“委 托—代理”关系，但现实中更多成员国只是作为参与方，也许可以对国际组织构成一定影响但 远非控制，只有关键大国才有能力对国际组织 施加控制。同时，值得注意的是，大国对国际组织的控制或者影响程度在不同区域、不同组织层面的表现也是不同的。本文将从控制方式和控制内容两方面，分析大国对国际组织控制政策效果的影响因素。(见表1)
从控制方式来看，在“代理松懈”问题出现后，大国可以选择通过“单边威胁”或“多边加强”两种方式对国际组织施加控制。单边威胁，意指国家以断供资金、裁撤人员、退出或转移授权等方式威胁国际组织，以要求其做出符合该国偏好的决定。多边加强，意指国家联合其他享有类似偏好的成员国，扩大己方阵营的影响力，从而使国际组织做出符合己方偏好的决定和行动。
如上所述，大国可以对国际组织控制的具体内容有很多，但大体可分为两个方面： 一是对国际组织结构方面的控制，如针对资金资源、人员、机构等；二是对国际组织进程方面的控制，如针对监督机制、表决制度、运行规则和程序、优先事项等。由于控制内容往往是有针对性地作用于国际组织某一结构或进程属性，因此控制政策产生的实际效果将不可避免地会受到国际组织方面的影响。具体来讲，在结构维度， 一般包括国际组织的资金来源构成、员工组成、组织地域分布、组织框架和功能等；在进程维度，一般包括国际组织的议事规则和制度、程序等。
当主要大国选择通过“单边威胁”方式控制国际组织时，仅涉及该国与国际组织两个行为体，因此控制效果主要受限于控制内容与国际组织属性特征的匹配程度。一般来说，控制内容与国际组织的适配程度越高，控制效果越好。而当大国选择通过“多边加强”方式加强对国际组织控制时，除了该国与国际组织外，所涉及的行为体还包括其他成员国。换言之，如果大国选择通过多边加强的方式控制国际组织，就必须努力使自己的偏好转变为集体委托者的偏好，至少是大部分委托者的偏好。在这种情况下，该国与其他国家的偏好一致性程度，以及控制内容与国际组织的适配程度，都会影响控制政策的实际效果。一般来说，控制内容与国际 组织结构和过程的匹配度越高，该国与其他成 员国的偏好一致性程度越高，控制效果越好。
与此对应，国家对国际组织控制政策的作用机制有两条：第一条是国家将政策直接作用于国际组织；第二条则是通过影响其他成员国的偏好，从而对国际组织构成间接影响。(见图 2)
二、“单边威胁”:特朗普政府时期美国对世卫组织的政策
在当前国际体系中，特别是在全球层面，美国作为超级大国、霸权国家，其对国际组织的控 制与影响能力远非其他国家可比拟。分析这样一个全球大国如何处理国际组织的“代理松懈”问题，具有较强的代表性和重要的现实意 义。在此背景下，本文选取新冠肺炎疫情期间美国对世卫组织的控制政策作为案例。
在美国政府与世卫组织这对关系中，世卫组织是代理者，成员国是集体委托者，美国是世卫组织中的主要大国，也即集体委托者中的关键成员。自成立后，世卫组织便逐渐形成了自己的偏好和自主性。世卫组织与美国的偏好 异质性程度将影响代理效果。
根据上述理论，当世卫组织对美国出现“代 理松懈”时，美国可以通过“单边威胁”或“多边加强”的方式，加强对世卫组织的控制。与此对应，控制内容将通过直接影响和间接影响两条机制作用于世卫组织。
新冠肺炎疫情期间，美国特朗普和拜登两届政府分别对世卫组织采取了两类不同的控制方式，取得了不同的效果。接下来，本文将具体分析这一时期美国对世卫组织的政策。
在美国国内，由新冠病毒引发的大流行不仅是一个公共卫生悲剧，更是一个政治问题。在大选即将来临之际，美国民主、共和两党将疫情防控变成党派斗争的手段。伴随批评美国抗疫不力的声音愈演愈烈，特朗普政府为了转移国内民众的视线，先后在病毒命名、病毒溯源、信息透明等问题上“甩锅”中国，指责中国政府没有采取足够措施来阻止疫情传播，甚至指责中国故意隐瞒疫情、输出病毒。世卫组织作为全球抗击疫情的总协调机构，对上述议题做出客观表态，使特朗普的“甩锅”意图难以得逞。 由此，特朗普认为世卫组织是“危险地偏向”中国。(见表2)
基于世卫组织的上述表述，特朗普政府认为，世卫组织在有关新冠肺炎疫情议题上的偏 好已经与美国出现了严重分歧，该组织对美国的“代理松懈”现象已经给美国带来了严重的 “代理损失”。同时，由于世卫组织内部其他成员的“损失—收益”结果也会对美国构成国际压力，因此特朗普还在与中国的相对收益比较中，进一步印证了上述结论。2020年3月26日，特朗普指责世卫组织“非常明显地站队中国”。4月7日，特朗普又发布推特，炮轰世卫组织“发布错误建议又过分亲近中国政府”。他认为，“美国纳税人每年向世卫组织提供4~5亿美元的资金，美国人民应该得到更好的待遇，但世卫组织却辜负了他们……中国向世卫组织提供的资金只有美国的十分之一左右，但世卫组织却危险地偏袒中国”。
2.1 控制内容
在此背景下，为了使世卫组织的政策偏好重新靠拢美国，特朗普采取了“单边威胁”的控制方式，其控制内容包括四个方面，即制度改革、监督与报告、人员筛选、资源制裁与制衡。
第一，特朗普政府从制度层面威胁世卫组织进行变革，以强化美国的控制。2020年5月 15日，美国众议院法案建议成立专家小组来推动对世卫组织及其《国际卫生条例(2005)》进行关于防备全球大流行方面的改革。5月18日，特朗普发表讲话称，世卫组织必须在30天内进行“实质性改革”,否则美国将永久“断供”世卫组织，还将考虑是否有必要退出该机构。特朗普指出，“世卫组织存在长久以来的结构性问题，主要是缺乏确保成员提供准确信息和透明数据共享的机制，使其容易受到错误信息和政治的影响。世卫组织必须先解决这些长期存在的结构性问题之后，美国才能再次信任该组织”。具体来说，特朗普政府对世卫组织提出 的制度改革要求包括：将重点重新聚焦于履行其核心使命——准备、应对和协调利益相关者；提高透明度和数据共享能力，要求成员国遵守《国际卫生条例(2005)》,并“对抗中国等国家对世卫组织施加的巨大影响”。
第二，特朗普政府寻求加强对世卫组织的监督与调查，并要求该机构就相关情况及时向美国报告。2020年4月7日，美国众议院建议成立一个调查世卫组织的国际委员会。5月1日，美国众议院要求国务院提交一份关于世卫组织的调查报告，内容包括：“(1)世卫组织应对不力，导致新冠病毒的传播；(2)世卫组织向联合国成员国隐瞒与此类传播有关信息的程度；(3)世卫组织公布的与此类传播有关感染数据的准确性；(4)世卫组织与中国的关系；(5)世卫组织在掩盖中国境内疫情传播方面的作用；(6)世卫组织的任何其他系统故障。”5月15日，美国众议院再次建议调查世卫组织在应对此次大流行中“失败”的原因，并加强对世卫组织问责，提高其透明度，以增强世卫组织未来应对大流行的能力，减少世卫组织成员国和其他国际组织出于政治目的滥用职权的决定。
第三，特朗普政府试图通过筛选世卫组织工作人员的方式，增强美国对世卫组织的控制。一是要求世卫组织总干事谭德塞·阿达诺姆(Tedros Adhanom Ghebreyesus)辞职。2020年4月16日，美国众议院外交委员会共和党首席议员迈克尔·麦考尔(Michael McCaul)等17位共和党议员联名致信特朗普，要求将“世卫组织总干事谭德塞辞职”作为美国重新对世卫组织供资的前提条件。6月15日，美国众议院外交委员会发布了一份针对新冠肺炎疫情的调查报告。在报告中，麦考尔又一次严厉批评世卫组织“应对疫情不力”,并要求世卫组织更换领导层、现任总干事谭德塞下台。二是要求增加世卫组织工作人员中美国员工所占的比例，并排除其他国家通过人员筛选对世卫组织施加的影响。根据美国驻日内瓦大使安德鲁·布雷姆伯格(Andrew Bremberg)于2020年5月下旬向谭德塞递交的改革清单，其中第六条要求谭德塞确保“像美国这样为世卫组织做出重大贡献的国家，在该组织的工作人员中应具备相应成比例的代表”。5月15日，美国众议院法案建议成立由美国疾病预防与控制中心(CDC)主任、主管国际组织事务的助理国务卿等人组成的专家小组，该小组的任务之一便是“解决一些国家对世卫组织领导人选的影响程度”。
第四，特朗普政府还通过资金断供和人员缩编等方式对世卫组织施行资源制裁，甚至以授权其他机构威胁世卫组织。2020年4月7日，美国众议院一项决议案建议扣留美国对世卫组织的联邦资金。一周后，特朗普正式宣布由于世卫组织处理新冠肺炎疫情不力，美国决定通过暂停资助来追究世卫组织的责任。特朗普此举随即招致国际社会大量批评与谴责，甚至连美国的许多传统盟友都认为这是“令人失望”的举动。5月16日，感到孤立的特朗普表示美国政府“拟恢复资助世卫组织”,但支付额度只有往年支付金额的10%。多年来，美国疾控中心的一些工作人员会定期被派往世卫组织日内瓦总部工作，作为美国与该组织轮换工作的一部分。然而，为了威胁和控制世卫组织，特朗普决定削减借调给世卫组织的工作人员。在机构制衡方面，5月15日，美国众议院法案建议“国务卿应与专家小组协商评估是否需要设立 新的国际机制或机构”,以对世卫组织构成威胁制衡 。
2.2 控制效果与原因分析
然而，特朗普政府所采取的“单边威胁”控制方式并没有取得预期效果。在控制不力的情况下，特朗普政府最终选择退出世卫组织。
从世卫组织的结构性特征分析，其“单边威胁”控制政策效果不佳主要有以下几个原因。第一，世卫组织的集体委托者属性使特朗普政府对该组织在短期内进行实质性改革的要求难以实现。特朗普政府于5月下旬向世卫组织递交的改革清单包括七项要求，基本被谭德塞悉数拒绝。5月29日，特朗普在白宫记者会上称，世卫组织“拒绝执行美方要求的改革”。由于世卫组织的“集体委托者”属性，如果想彻底修改其《世界卫生组织组织法》,需要成员国的三分之二多数票同意。因为《世界卫生组织组织法》本质上是集体委托者和代理者之间授权与被授权关系的契约，这使美国在短期内寻求彻底改革世卫组织的要求难以实现。
第二，世卫组织的非中心化、区域性结构特点严重影响了美国实施监督机制和通过人员筛选加强控制的效果。世卫组织具有高度分散的 “总部—区域—国家”三级组织结构，包括世卫组织秘书处、6个区域办事处和152个国家级办事处。权力的高度分散使美国难以从多个层面控制世卫组织，因为这些不同层次的机构可能具有不完全相同的偏好，世卫组织总部难以对国家级办事处进行有效的监督和控制。这种分散的结构阻碍了美国在不同层面上施加监督机制，实际监测机制的主要审查对象往往只限于位于日内瓦的世卫组织秘书处，至于区域办事处和国家办事处则鞭长莫及。
第三，世卫组织专业化、分散化的官僚人事结构赋予了其对抗特朗普政府通过筛选人员施加控制的意图。世卫组织的绝大多数工作人员，包括成员国代表在内，都是熟悉医疗卫生领域专业技术的专家学者。首先，根据《世界卫生组织组织法》,作为世卫组织的最高权力机构，世界卫生大会由每个成员国派本国公共卫生方面的专门人员组成，每个成员国可派出代表不多于三人。其次，作为世卫组织的最高执行机构，执行委员会由34位成员国选出的卫生专家组成，总干事由执行委员会提名，自世卫组织成立之初，总干事也一直由在医疗卫生领域最具影响力的专家担任。此外，世卫组织内部还设 有由相关领域专业人员组成的各种专家委员会和科学小组，劳动形式以短期契约为主。这使 得世卫组织能够尽可能地保持其职员的专业性，减少政治因素的影响。再次，世卫组织的分散化官僚结构构成了另一挑战。在人事任命问题上，世卫组织的六个区域办事处在联合国系统内各自独立，区域办事处主任并非由世卫组织总部直接指派，而是由该区域范围内的所有成员国推举产生。所以，特朗普政府也就无法以解雇为由，对区域办事处主任构成有效威胁。区域办事处主任有权任命区域内的国家代表、雇用或解雇区域职员，在财政和决策上也享有高度的自主权。这就在很大程度上影响了特朗 普政府通过人员筛选对世卫组织施加控制的效果。
第四，世卫组织资金来源的多元化使特朗 普政府威胁削减预算也不能构成一种十分有效的控制工具。世卫组织的预算由世界卫生大会每两年批准一次，包括两个主要来源：评定会费(assessed contribution),由会员国按照国内生产总值的一定比例缴纳，用于支付世卫组织的运营成本并为其基本计划提供资金，这部分资金近年来只占世卫组织总预算的不到20%,且依然每年呈下降趋势；自愿捐款(voluntary contri- butions), 主要来自成员国和其他联合国机构、政府间组织、慈善基金会、私营部门等，这部分资金近年来占世卫组织总预算的四分之三以上。由此可见，目前世卫组织的主要预算资金来源是自愿捐款，而非美国政府所缴纳的分摊会费。而且，即使世卫组织受到来自主要捐助国的财政制裁，仍可以通过“公私合作伙伴关系”来加强与非政府组织、医药企业、基金会、社会公民组织等第三方行为体的合作，从而获取资金、技术与资源。因此，特朗普尽管以断供美 国对世卫组织的分摊预算相威胁，也无法达到预期的控制效果。
三、“多边加强”:拜登政府时期美国对世卫组织的政策
对于执政后的拜登来说，控制疫情既是必须完成的任务，也是艰难的挑战。新冠肺炎疫情进一步拓宽了中美竞争的领域，激化了竞争烈度。能否控制好国内疫情，已然演变成中美之间关于体制有效性的竞争；能否在全球抗疫过程中承担责任，也上升为中美之间关于国际领导力的竞争。
中国在初期应对国内新冠肺炎疫情中的良好表现，又一次展现了中国模式的有效性；中国积极投入世界范围内的抗疫行动，帮助其树立了负责任的大国形象，赢得了世界上不少赞誉的声音。而美国在上一届特朗普政府时期，由于国内抗疫表现不力，再次暴露出美国政治体制、政府和社会治理能力的严重弊端。加之特朗普在全球抗疫中采取“孤狼路线”,公然放弃美国的领导地位，严重影响了美国在世界上的声誉。与特朗普相比，拜登面临来自中国的压力只增不减。因此，在拜登政府上台之初，美国便将中国定位为“激烈竞争者”“最大的挑战”“最主要的威胁”,将中美关系定性为“战略竞争关系”。随着中美竞争加剧，拜登政府逐渐认为中国是唯一一个“既有意愿也有实力重塑国际秩序的国家”,因此开始致力于加强国内建设，同时协调盟友和伙伴、重新参与国际制度， 试图在关键领域竞赢中国。
由此可见，在拜登政府看来，为了使美国在中美竞争中处于优势地位，美国应尽可能联合一切国际组织，通过规则制定、议程设置等方式对抗中国。特朗普在任期间对世卫组织做出的诸如指责、断供、“退群”等一系列行为，使美国与世卫组织的关系跌至历史谷底，也造成了国际社会极大的观众成本。拜登上台后，亟需修复这对关系，重建世卫组织等多边机构对美国的信任。因此，不同于特朗普政府“单边威胁” 的做法，拜登政府选择以“多边加强”的方式重建并加强美国对世卫组织的控制。
3.1 控制内容
2021年1月20日，拜登在上任当天就签署了行政令，推翻了前任特朗普政府退出世卫组织的决定，重新加入世卫组织。次日，白宫发布《应对和防范新冠病毒大流行国家战略》(The National Strategy for the COVID-19 Response and Pandemic Preparedness),详细阐述了拜登政府恢 复美国全球领导地位和更好防范未来威胁的全面计划，其中包括：美国将重新与世卫组织接触，并寻求加强和改革该组织，加入由世卫组织牵头的“新冠肺炎疫苗实施计划”(COVAX); 恢复美国在国际应对新冠肺炎疫情中的领导地位，推进全球卫生安全和外交。同日，美国副总统卡马拉·哈里斯(Kamala Harris)与世卫组织总干事谭德塞通电话，讨论美国决定撤销其退出世卫组织的决定，恢复履行其财政义务，并作为建设性伙伴努力加强和改革世卫组织。拜登政府还表示，美国期待于2022年5月重新加 入世卫组织执行委员会，并将与世卫组织启动战略对话，以确保双方的共同优先事项完全一 致。美国将继续与世卫组织和世界各地的合作伙伴密切合作。
拜登政府的控制内容主要针对世卫组织的制度、人员、资金和资源、优先事项四个方面。 相比前任政府，其政策的最显著特点是联合世卫组织中与美国享有类似偏好的其他行为体，扩大己方阵营的影响力。
第一，拜登政府通过改革制度和制定新的 规则来重建美国对世卫组织的控制。2021年1月21日，白宫发布的《应对和防范新冠病毒大流行国家战略》明确指出：“美国寻求加强和改革世卫组织”。2月2日，白宫发布《拜登政府对全球健康的承诺》说明书，指出美国将与世卫组织和其他合作伙伴共同制定有针对性的《国际卫生条例》修正案，赋予世卫组织更多监测威胁权，对那些不与国际社会合作或不分享病毒信息的国家施加压力。2022年4月8日，美国管理与资源事务常务副国务卿布莱恩·麦基翁 (Brain McKeon)会见了世卫组织总干事谭德塞，讨论了世卫组织的可持续筹资和改革优先事项，承诺将继续推进《国际卫生条例》修订和新冠病毒溯源。
第二，拜登政府筛选和增派人员到世卫组织任职，从而从内部影响世卫组织决策。拜登在做出重返世卫组织决策后，不仅停止上届政府缩编借调到世卫组织的美国工作人员，恢复美国政府人员与世卫组织的定期联系，还任命 兼具实力和名誉的美国国家过敏症和传染病研究所所长安东尼·福奇(Anthony S.Fauci)博士担任美国总统首席医学顾问，代表美国参加世卫组织执行委员会。拜登政府这一举措意在通过安排代表美国利益的高级人员，参与世卫组织高层管理、运作乃至决策，从世卫组织内部施加影响力，以在其中推动符合美国利益的议程和决策。
第三，拜登政府向世卫组织提供资金捐赠、技术和物资援助，以重获世卫组织信任，增大其对美依赖度。在拜登宣布重返世卫组织后不久，美国国务卿布林肯在联合国安理会关于全球疫苗公平分配问题的视频会议上承诺，“美国将向世卫组织补缴2亿多美元的分摊会费”,其中包括前总统特朗普执政期间欠下的会费。 据统计，在2021财年，美国为全球卫生计划拨款超过90亿美元，为抗击新冠病毒提供了近160亿美元的紧急补充资金。2022年10月18日，美国在世界卫生峰会上为消灭脊髓灰质炎战略认捐1.14亿美元。美国宣布2023财年将有 一部分预算专门用于加强与包括世卫组织在内的全球多边卫生机构伙伴关系。此外，美国还向由世卫组织联合流行病防范创新联盟 (CEPI) 和全球疫苗免疫联盟(GAVI) 等共同发起的“新冠肺炎疫苗施实计划”(COVAX)提供了捐款、疫苗捐赠和技术支持。这些资金、物资和技术援助一方面确实有助于世卫组织在突发情况下维持顺利运转，帮助解决诸如疫苗采购与分发等紧迫性问题；另一方面也有助于提升美国在世卫组织中的影响力，成为美国强化对世卫组织控制的砝码。甚至有学者认为，拜登补缴美国对世卫组织的拖欠款项，实际上是一笔“改口费”,目的是迫使世卫组织对中国进行“病毒溯源二次调查”。
第四，拜登政府寻找更多美国与世卫组织共同的优先事项，以扩大与世卫组织的偏好一致性。如上文所述，代理方与委托方的偏好异质性程度将影响代理效果。世卫组织与美国之间的偏好异质性在特朗普政府时期被再次放 大。拜登上台后，试图寻找并扩大美国与世卫组织的共同利益偏好，以减少两者偏好的异质性，提升代理效果，降低“代理损失”。白宫2021年7月1日发布的《美国新冠病毒全球应对和恢复框架》中明确表述，除了新冠病毒，美国还会与世卫组织及其他全球合作伙伴开展合作， 共同应对更加广泛的全球健康挑战，努力实现全民健康覆盖，并应对气候变化对健康构成的威胁。⑥将资源集中在共同偏好领域上，一方面有助于在长期广泛的合作中重建世卫组织对美国的信任；另一方面通过合作减少偏好异质性程度，使世卫组织的决策和行为更多地反映美国的利益。
由此可见，与特朗普政府从外部对世卫组织“以压促变”的政策相比，拜登政府更希望让美国以世卫组织关键成员国的身份，从内部对其施加控制，提升美国对国际机构的影响力。
3.2 控制效果与原因分析
(1)虽然拜登政府政策的完整效果还有待时间检验，但我们可以从世卫组织近期的态度转变与相关行动中窥得一二。
从短期来看，在美国的要求下，世卫组织积极倡导进行“病毒溯源二次调查”。2021年1月14日，中国曾应世卫组织请求，邀请世卫组织联合调查团进入中国武汉地区开展为期28天的联合溯源科学研究。3月30日，世卫组织曾在与中国联合发布的“第一阶段病毒溯源研究报告”中称，病毒实验室泄漏论“极不可能”。但在该报告发布的第一时间，世卫组织即受到了来自以美国为首的部分西方国家的巨大压力。 美国联合十余国对该报告提出质疑，拒绝接受调查结论，并要求由美国组建一支自己的国际专家团队，重新赴华开展特别调查。5月，拜登下令要求情报机关调查新冠病毒源头，其中包括“中国可能发生实验室事故”的说法。在同月举行的第74届世界卫生大会上，美国代表以所谓的“科学与透明”为由向世卫组织施压，将矛头直指中国，要求对中国进行所谓的“病毒溯源二次调查”,并试图倒逼世卫组织为其背书。①7月15日，世卫组织秘书处突然改口，提出针对中国的所谓“新冠肺炎疫情第二阶段溯源调查”,将“中国违反实验室规程造成病毒泄露”作为调查重点之一，并敦促中国“做到透明、开放及合作”。关于病毒溯源问题，世卫组织总干事谭德塞也改口称，“目前，尚不能完全排除新冠病毒是实验室泄露的可能性”。在数据透明度议题上，谭德塞改称，“这些数据本可以、也应该在更早时就分享出来，我们要继续呼吁中国在分享数据方面做到透明，同时开展必要的调查，并公开相应的结果”。7月28 日，美国国务卿布林肯会见世卫组织总干事谭 德塞，双方专门探讨了病毒溯源问题，布林肯重 申美国对世卫组织在包括中国等地进行更多溯 源调查的支持，强调下一阶段的溯源调查应及 时透明、以证据为基础、由专家主导而不受干涉。9月8日，世卫组织呼吁专家加入新型病原体溯源科学咨询小组，推进“第二阶段病毒溯源”。同时，拜登政府增加对世卫组织捐款和物资援助、放弃疫苗知识产权等措施也在一定程度上帮助美国重建国际声誉、重新获得世卫组织的信任。2021年5月5日，世卫组织总干事谭德塞赞扬道：“放弃疫苗知识产权是美国在应对全球卫生挑战方面发挥领导作用的有力例证。”
从中长期效果来看，一方面，拜登政府所倡导的世卫组织实质性改革与《国际卫生条例》修订进程取得了稳步进展。2021年12月1日，世卫大会召开特别会议，决定启动设立一个政府间谈判机构，负责起草和谈判世卫组织关于大流行预防、防范和应对的公约、协定或其他国际文书。⑤另一方面，世卫组织启动了历史性的可持续性融资改革进程。在评定会费部分，2022年4月8日，美国副国务卿麦基翁会见谭德塞， 讨论世卫组织可持续筹资和改革。5月24日， 第75届世界卫生大会宣布改进世卫组织可持 续筹资模式，逐步提升评定会费占总预算比 例。值得一提的是，历史上在以美国为首的发 达国家的不断施压下，世卫组织曾于20世纪80 年代通过了常规预算“实际零增长”政策，即在综合考虑通货膨胀与汇率变动等因素的基础上，要求世卫组织的预算水平不能超过上一预算周期，这导致其融资不得不逐渐更多依靠“自愿捐款”。1993年，世卫组织又通过了预算“名义零增长”政策，即排除对通货膨胀和汇率变动等因素的考虑，这进一步缩减了世卫组织的财政支持。因此，本轮可持续融资改革可被视为自1993年“名义零增长”政策以来，世卫组织启动的具有历史意义的融资改革行动。加之拜登政府多次宣布增加对世卫组织的自愿捐款，预计未来美国政府的资金将在世卫组织总预算中占据更大比例，从而赋予美国对世卫组织更大的影响力。
安排本国公民到国际组织核心机构任职是实力雄厚的成员国增加自身对国际组织影响力的一种方法。 因此，拜登通过选派福奇博士代表美国参加世卫组织执行委员会，可以增强美国上述迹象表明，拜登政府对世卫组织的再 控制政策取得了一定效果。
(2)从世卫组织方面分析，该效果的取得主要有以下几方面的原因。
第一，执行委员会在世卫组织决策中的重要作用。根据《世界卫生组织组织法》第六章第28条，执行委员会作为世卫大会的执行机构，具有设定大会议程、执行大会决议与政策、向大会提供意见、提名总干事等重要职能。对世卫组织领导层的控制能力，在组织中推动符合美国利益的议程设置和政策实施。
第二，世卫组织总干事谭德塞谋求竞选连任。根据“委托—代理”理论，成员国是委托者，世卫组织是代理者，这种代理关系的最终执行人是国际组织职员，而总干事又是其中最关键的执行人。2021年4月—2022年5月，正值新一届世卫组织总干事选举进程。根据《世界卫生组织组织法》第七章第31条，世卫组织总干事选举需要经过各会员国对总干事职位候选人提名、执行委员会会议提名、世卫大会投票表决等多个环节。因此，适逢新一届世卫组织总干事选举，时任总干事谭德塞为谋求成功连任，亟需获得作为关键会员国政府——美国拜登政府的支持。这成为拜登政府与谭德塞讨价还价的筹码。
第三，猴痘疫情暴发提供合作契机。一般认为，国际组织的地缘区域和业务范围与该国的利益攸关性越强、重合度越高，则国际组织的运作越有可能需要倚靠该国的配合与支持。在这种情况下，国家有可能对国际组织拥有较大的影响力。2022年7月23日，世卫组织将猴痘疫情确定为“国际关注的突发公共卫生事件”。猴痘疫情的暴发也再次引起世卫组织对修订《国际卫生条例(2005)》必要性和紧迫性的关注。同时，鉴于美洲是猴痘疫情的重灾区，防控猴痘疫情符合双方利益，成为美国与世卫组织合作的重要优先事项。猴痘疫情的暴发也为拜登政府恢复并加强与世卫组织在该地区乃至全球的合作，从而借机推动世卫组织进行符合美国利益的改革提供了难得的契机。
从美国与世卫组织中其他成员国的偏好一致性程度来看，拜登政府一边通过直接途径与世卫组织加强接触，一边努力加强与其他成员国，尤其是美国盟友和伙伴国家的沟通与协调， 从而有利于将美国的偏好转化为世卫组织大部分集体委托者的偏好，扩大美国在世卫组织中的影响力。
一方面，拜登政府多次通过组织召开多边会议、制定多边行动计划等方式，积极协调美国与世界各国以及世卫组织的行动和共同优先事项。例如，2021年9月22日，美国于线上组织召开新冠肺炎疫情全球峰会，会议邀请欧盟、印尼、加拿大、越南、印度、德国、日本、韩国等100多个国家和区域组织领导人，以及来自国际组织(包括世卫组织)、私营部门、慈善部门、民间社会、学术界等100多位代表参加，共同讨论结束疫情和巩固健康安全，以预防和应对未来的生物威胁。2022年2月14日，美国联同世卫组织，以及法国、德国、日本、意大利、欧盟、非盟等18个国家和区域一体化组织，共同发起了《新冠肺炎疫情优先全球加强参与行动计划》, 确定了六大重点工作方向：加强供应链弹性、解 决信息差距、支持卫生工作者、确保紧急非疫苗干预措施以及加强全球卫生安全架构。各方承 诺发挥协调作用并采取具体行动，支持并补充世卫组织和其他多边组织的努力。截至2023年2月，该计划已经先后召开了四次部长级会议，动员超过33个国家等合作伙伴共同行动。
另一方面，拜登政府努力在与新冠疫情有关的涉华议题上，拉拢盟国和伙伴国家，在世卫组织中形成“议题联盟”。例如，2021年3月30日，在世卫组织发布第一阶段溯源报告后，美国国务院立刻与澳大利亚、英国、加拿大、捷克、丹麦、爱沙尼亚、以色列、日本、拉脱维亚、立陶宛、 挪威、韩国和斯洛文尼亚共14个国家发出联合声明，表示对报告内容存疑，对报告提出“共同关切”。欧盟驻联合国代表团当天也发表了一份声明，称对武汉考察团“起步较晚”“早期样本和相关数据可得性有限”表示遗憾。2021年4月20日，美国白宫国家贸易和制造业政策办公室主任纳瓦罗在接受福克斯电视台采访时，大肆渲染“中国赔偿论”。后来，来自英国、德国、 澳大利亚、印度等国的部分智库和媒体也先后跑出来论证与鼓噪。从中可以看出，美国的盟伴体系是其在世卫组织中构建“议题联盟”的重要基础。拜登上台后，恢复并加强在特朗普时期被破坏的美国盟友和伙伴关系等一系列措施，帮助其在世卫组织中争取到它们对美国倡议的支持。
四、结语
本文搭建了一个理解主要大国对国际组织控制政策生效的理论框架，并通过新冠肺炎疫情时期美国两届政府对世卫组织的控制政策为案例，验证了该理论。当国际组织对成员国出现“代理松懈”问题时，主要大国可以选取“单边 威胁”或“多边加强”两种方式，对国际组织的资金、人员、机构、制度、规则、程序、优先事项等内容施加控制。在“单边威胁”的方式中，控制内容与该国际组织属性适配是控制政策生效的条件。而在“多边加强”方式中，除上述适配程度外，与其他成员国的偏好一致性程度也会影响控制效果。
在新冠肺炎疫情期间，根据世卫组织在相关议题上的表态和行动，美国政府认为该组织 对其出现了“代理松懈”现象。在此情况下，特朗普政府选择了“单边威胁”的控制方式，但由于其政策内容与世卫组织属性和结构特点极度不匹配，控制政策效果不佳。相比之下，拜登政府选择了“多边加强”的控制方式，因其控制内容与组织相符度较高，且有效联合了其他成员国，以“议题联盟”形式推进相关议题，其控制政策取得了积极的效果。
值得注意的是，本文主要探讨的是大国在国际组织“代理松懈”后的控制政策，但广义的“委托—代理”理论对于委托方所倚靠的控制或影响手段是多元的。控制政策既包括“代理 松懈”后的强制手段，也存在利益一致时的“激 励相容”,即激励代理人按自己希望的利益方向行事。在国际体系中，这种现象亦有据可依。同样，从对国际组织的影响力维度定义的“大国”概念也是相对的，即在不同区域、不同组织层面，具备对国际组织控制能力的“大国” 可能不尽相同。因此，从更广泛的意义上讲， 当试图对本文理论所适用的范围进行扩展时， 需要考虑到在不同层面、不同区域对于大国的界定问题。（作者：徐海娜 山东大学东北亚学院副研究员；吕紫烟 北京大学国际组织研究中心研究助理）