国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视与路径优化
内容摘要：全球海洋环境治理要求多元化主体参与。国际非政府组织作为全球海洋环境治理的重要主体，其参与全球海洋环境治理具有国际、区域和国家层面的治理依据，呈现出一定的治理特征，能够弥补全球海洋环境治理其他主体的不足，推动全球海洋环境机制的形成与发展并增强全球海洋环境治理的合法性与正当性。但国际非政府组织在参与全球海洋环境治理过程中面临治理法律依据薄弱、治理中立性不足、治理作用发挥受限等困境，需要以增强国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据、保持治理行为中立性、推动其与全球海洋环境治理多元主体间的合作等方式作为破解之道。中国应当重视国际非政府组织在全球海洋环境治理中的地位和作用，与之发展长期合作伙伴关系，共建“海洋命运共同体”。
现代意义上的国际非政府组织(InternationalNon-Governmental Organization,简称INGO)最早产生于19世纪，基本上局限于欧洲地区，如科布登俱乐部(The Cobden Club)、国际法学会和国际法协会等。在两次世界大战之后，国际非政府组织得到了较快发展，私人慈善机构、经济组织与专业性组织兴起，在全球多个领域发挥作用。在冷战结束后，国际非政府组织进入快速发展期，呈现出数量爆发式增长、地区分布扩散至全球以及组织行为具备网络化等特征。非政府组织已被广泛纳入国际发展进程，越来越多的国际非政府组织凭借自身所具有的专业性和跨国性等优势，参与到全球治理进程中，活跃在环境、人权、和平与安全等重要全球治理领域。随着全球海洋环境治理的日益复杂化，单一主体如国家、政府间国际组织等主体已经无法满足治理需求。国际非政府组织逐渐成为全球海洋环境治理的新兴主体，在全球海洋环境治理中发挥作用。本文对国际非政府组织参与全球海洋环境治理问题进行研究，主要分为以下三部分：一是国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用，二是国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视，三是提出国际非政府组织参与全球海洋环境治理的优化路径，以期国际非政府组织的优势和作用能够在全球海洋环境治理中得到进一步凸显。
一、国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用
全球海洋环境治理面临着海洋微塑料污染、海洋酸化、海洋生物多样性逐渐丧失、海洋资源减少等严峻问题。由于全球海洋环境治理所具有的复杂性和整体性特征，以主权国家为代表的单一主体已经无法满足全球海洋环境治理需求。尽管由多个国家的共同努力替代每个国家的单独行动在解决海洋污染或其他海洋环境威胁方面更加有效，但国家在全球海洋环境治理中依然存在治理短板，因此需要加入非国家治理主体对国家治理行为进行补充。21国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用主要体现在以下三方面。
(一)弥补全球海洋环境治理其他主体的不足
其一，弥补国家在全球海洋环境治理中存在的不足。美国学者詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)最早提出全球治理理论，该理论中的一个重要假定即是“国家无能论”,意味着民族国家已无法解决跨国界问题，需要借助其他力量协同治理。主权国家参与全球海洋治理功能受限体现在主权国家全球海洋治理能力不足和主权责任意识式微两方面。一方面，主权国家参与全球海洋环境治理的能力不足，需要通过非政府组织的治理行为进行弥补。在海洋空间规划问题上，政府经常受制于特定的制度和治理传统，难以实现对治理方式的创新。而非政府组织所具有的专门性和灵活性特征，能够为政府提供跨部门和专门性的创新知识，发挥智库作用。非政府组织与有关各级政府之间的经验交流，有助于解决地方、国家、区域和全球各级关于海洋空间规划的具体问题。另一方面，主权国家对自身利益的狭隘追求，也需要通过非政府组织对集体利益的保障进行匡正。国家的全球海洋环境治理行动时限较短，或出于当下政治需要，或因已面临较大的治理紧迫性而采取治理手段，由于其难以对单一或多个海洋治理领域进行长期治理，因此降低了行动的连续性和有效性。国家和国际非政府组织的治理视角也并不一致，国家更加关注自身利益，对自身利益的追求远大于对全球整体利益的追求，其在全球海洋环境治理中发挥的作用无法达到预期效果。非政府组织则多注重于“全球或区域”利益，在全球海洋环境治理中具有较强的行动力，对海洋环境污染等问题的反应也较为敏锐，其与国家相比，更加注重对全球海洋环境整体利益的维护，能够对国家治理乏力或尚未关注的治理领域进行填补。国际非政府组织能够通过游说、施压或公开反对等方式改变国家不合理的海洋治理行为。例如1987年绿色和平、世界自然基金会、地球之友等非政府组织因反对《南极条约》缔约方加速对南极矿产资源的开发而创建了南极和南大洋联盟(Antarctic and Southern Ocean Coalition,简称ASOC),6|该联盟为南极海洋环境治理做出了实质性贡献。
其二，弥补政府间国际组织参与全球海洋环境治理的不足。政府间国际组织在全球海洋环境治理中发挥了较大作用。联合国环境规划署(U-nited Nations Environment Programme,简称UNEP)作为全球主要的环境主管机构，既负责制定全球环境议程，也是全球环境治理的权威倡导者。近数十年以来，联合国环境规划署在环境治理领域推动了多项环境公约的达成。然而，尽管政府间国际组织在全球海洋环境治理中有突出表现，但其也面临着彼此之间的交流和合作机制并不完善、职能重合严重的问题，降低了全球海洋环境治理效率。在南海区域，虽然联合国环境规划署和东盟都对南海区域海洋环境进行治理，但就已有实践来看，两者的共同治理行为因缺乏协调性和整体性而并未达到理想效果。与政府间国际组织相比，国际非政府组织在治理行动力和治理效率上都有较大优势。国际非政府组织具有较为快速的行动网络，能够集中民间力量促进多元主体对海洋环境治理的广泛参与。国际非政府组织之间往来频繁，信息沟通与交流较多，且常常以联盟方式实现治理，能够避免重复治理或是治理缺位的情况。
(二)推动全球海洋环境治理机制的形成与发展
全球海洋环境治理机制的形成与发展离不开国际非政府组织的推动作用。环境与气候治理领域(其中也包括海洋领域)的国际非政府组织最早出现在19世纪下半叶，并在20世纪70年代后得到迅猛发展。涉海国际非政府组织活跃在海洋环境保护、海洋资源保护、促进海洋可持续发展等重要海洋环境治理事项上，通过积极参与海洋环境公约谈判、促进海洋环境公约达成、监督海洋环境公约执行、开展海洋环境治理行动等方式，推动全球海洋环境机制的形成与发展。
其一，积极参与海洋环境公约谈判。1992年里约热内卢会议鼓励非政府组织协助制定会议议程，在《21世纪议程》中也已确定了非政府组织的可持续发展合作者身份。取得观察员地位的国际非政府组织能够参与海洋环境公约谈判进程，在气候谈判缔约方会议中，参与会议谈判的国际非政府组织数量已远超缔约方国家的数量。联合国气候峰会在召开前还会专门邀请国际非政府组织作为第三方监督者参与会议，以平衡发达国家和发展中国家在会议谈判中的不同利益需求。在国家管辖外区域海洋生物多样性(Marine Biodiversi-ty of Areas Beyond National Jurisdiction,简称BBNJ)协定谈判中，参与谈判的国际非政府组织数量也在不断增加，在谈判中积极表达观点和立场。公海联盟(High Seas Alliance)在BBNJ协定第一次政府间会议谈判中就呼吁要与其他全球、区域和部门机构进行强有力的协商，以提高效率并填补监管空白。
其二，促进海洋环境公约、政策和法案的达成。绿色和平组织成功推动《奥斯陆和巴黎保护海洋环境公约》的签署，以国际公约形式禁止各国在北大西洋丢弃海上石油钻井设备，并逐步停止排放放射性和有毒物质。其还促成了《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》与《联合国气候变化框架公约》的制定与实施。海洋环境保护组织(Oceana)是世界上最大的专门致力于保护海洋生态系统和濒危物种的非政府组织，其积极参与国家和地区中与海洋环境治理相关的政策、法案制定，推动了欧盟《共同渔业政策》的施行和加拿大新《渔业法案》的通过。
其三，监督海洋环境公约的有效执行。国际非政府组织不仅能够参与海洋环境公约谈判进程，影响国家和政府间国际组织的谈判行为并促成海洋环境公约、政策和法案的通过，在海洋环境公约的执行过程中，其还能够以参与公约缔约方大会审议公约实施情况、敦促环境公约及时进行调整和修改等方式监督海洋环境公约的执行。在《生物多样性公约》缔约方大会会议中还专门设置了平行论坛，就非政府组织在生物多样性保护方面的贡献进行讨论。此外，提交履约信息、提交法庭之友书面意见以及提出申诉等，也是国际非政府组织监督海洋环境公约执行的有效方式。
其四，开展全球海洋环境治理行动。国际非政府组织能够以全球海洋环境治理的宣传方、协调方、资助方等角色在治理中发挥作用。作为全球海洋环境治理的宣传方，国际非政府组织通过发行出版物、纪录片、环保手册等方式培养公众的环保意识，鼓励公众参与海洋环境治理行动。世界自然基金会创办了“地球一小时”活动以呼吁携手共创和谐社会。作为全球海洋环境治理的协调方，国际非政府组织的参与可以实现多部门的协调、融合、整体和可持续发展，尤其是其能够在政府与公众、政府与企业、公众与企业之间搭建沟通平台，传达民意。作为全球海洋环境治理的资助方，国际非政府组织主要通过海洋能力建设援助项目为发展中国家提供帮助，比如实行全球奖学金计划、设立发展研究基金等。随着非政府组织作为信息的传播者和环境价值与行为的推动者发挥的作用日益增大，其在社会上的知名度和认可度也在不断提高。
(三)增强全球海洋环境治理的合法性与正当性
国际社会不断呈现出多元化的发展趋势，各种利益主体陆续登上国际舞台，通过参加国际事务影响国际法的发展。传统国际法时代由主权国家独自垄断国际社会立法权的格局逐渐被打破，大量的非政府组织涌现出来，开始通过各种渠道积极参与国际社会立法，表达他们的呼声和建议，希望在国际社会的规则制定过程中取得自己的一席之位。国际立法进程亦受此影响，不断发生着变化，呈现出民主化和组织化的发展态势。市民社会最早在罗马城邦中成形，经历了从古典市民社会发展为现代及全球市民社会的过程。市民社会意识的勃兴培育并发展出非政府组织，全球市民社会以非政府组织为主要的活动行为体。非政府组织亦常被称为“公民社会组织”,能够为政府和公民的沟通搭建桥梁。非政府组织基于自身与民众的广泛联结和互动，也在推动全球市民社会进一步发展。非政府组织的生命力在于其赖以存在和发展的全球市民社会，国际非政府组织作为市民社会的代表参与全球海洋环境治理，并以公众参与的方式塑造和实施参与式民主。其与市民社会的融合增强了全球海洋环境治理的民主化与正当性，推动国际关系从“国家间正义”走向“个人正义”与“全球正义”,实现更为普遍性的民主。此外，国际法在输入程序层面和输出结果层面存在的合法性危机也需要通过国际非政府组织来消解。以国际非政府组织为代表的市民社会对全球海洋环境治理的参与，进一步增强了治理的合法性、民主化与正当性。
二、国际非政府组织参与全球海洋环境治理的问题审视
国际非政府组织在积极参与全球海洋环境治理实践的同时，也显现出一些不可忽视的问题，包括参与全球海洋环境治理法律依据薄弱、治理中立性不足、治理作用发挥受限等，需要进一步解决和完善。
(一)国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据薄弱
国际非政府组织对全球海洋环境治理的参与并不是处于无序状态，而是已有一定的国际法依据可供遵循，但国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据仍较为薄弱，体现在治理依据碎片化严重、多为软法性规定和问责机制存在缺陷等方面.
1.治理依据碎片化严重
国际非政府组织在国际社会中面临尴尬局面。一方面，在国际实践中其已经能够通过信息收集交换、组建专家网络、舆论导向宣传、监督国家行为等方式对国际条约谈判进程施加影响，也会影响一国的政治外交行为；但另一方面，与此种活跃身份并不相符的是，国际法至今尚未对国际非政府组织的法律地位予以承认，并倾向于将非政府组织是否具有国际法主体地位的争议暂时搁置。由于缺乏对国际非政府组织统一的法律规制，国际非政府组织只能通过零散的法律规定参与全球海洋环境治理。虽然国际非政府组织在国际层面的行为依据包括全球性公约、宪章、议程等
国际文书的安排，在区域层面也有区域性公约、宣言、计划等国际文书对国际非政府组织参与区域海洋环境治理问题进行规定，但是这些规定都只是散见于各个文书之中，碎片化问题严重。尽管有许多全球性或区域性公约都赋予了国际非政府组织一定的权利并要求其承担一定的义务，但就其规定的内容来说，权利与义务并不对等。尤其是在国际环境法领域，其条约文本往往提到非政府组织的作用，但是对其处于何种地位却态度模糊。
2.治理依据多为软法性规定
一是政府间国际组织对国际非政府组织的行为规制仅具有软法效力。包括全球性的《联合国宪章》《21世纪议程》《联合国千年宣言》和区域性的《北极理事会2015—2025年北极海洋战略计划》等在内的国际文书，虽然对国际非政府组织的行动依据、目标、活动、实施手段等提出了要求，但由于其不具有强制性而难以得到有效落实。二是国际非政府组织间的行为准则也并不具有强制性。目前已有的国际非政府组织行为准则如《国际非政府组织问责宪章》《独立部门善治和道德实践原则》《世界非政府组织协会非政府组织道德和行为准则》等都对国际非政府组织的治理行为进行了规定。在《国际非政府组织问责宪章》中还列举了国际非政府组织参与全球治理应当遵循的原则，如尊重全球原则、独立原则、透明原则、报告原则等。但此类国际非政府组织治理行为准则在性质和作用上还存在较大缺陷。首先，这类治理行为规制只是国际非政府组织进行自我约束的一种软法性文件，并不具有强制性，只能为国际非政府组织参与全球治理的行为提供指导。其次，行为准则中的条款用语较为模糊，其制定过于简单随意，同一行为的用语并不固定，减弱了准则的适用性。最后，是否接受行为准则的约束完全是国际非政府组织的自愿行为，国际非政府组织出于各种原因考量未必都会选择接受这一准则，准则的影响力较为有限。
3.问责机制存在较大缺陷
尽管国际非政府组织参与全球海洋环境治理能够发挥出国家和政府间国际组织所不具有的优势，但随着其治理领域的不断深入，国际非政府组织的治理行为已有所失控。在德国，有来自非政府组织的“气候保护主义者”为呼吁德国政府采取严格措施解决气候问题，采取了向莫奈的名画泼洒土豆泥的极端做法。我国也已发现，近年来有涉海非政府组织接受境外非政府组织资助并向其提供我国海洋监测数据等敏感数据的情况。因此必须对这些采取极端方式意图达到治理目的，或表面上以治理为目的但实际从事违法行为的非政府组织进行问责。现有国际非政府组织治理行为问责机制主要由问责主体、问责方式和问责内容等部分组成。包括国家、政府间国际组织、跨国公司、国际非政府组织和个人在内的问责主体，通过多样化的问责方式实现对国际非政府组织在使命、组织和法律内容上的问责，能够在一定程度上对国际非政府组织不合理或不合法的海洋环境治理行为进行规制，以增强国际非政府组织参与全球海洋环境治理的有效性。但此问责机制存在以下三方面的缺陷。第一，问责依据缺乏统一性。由于缺乏对国际非政府组织统一的国际法规制，国际社会主要依靠各国国内法和较为零散的国际文书进行问责，而如果由各国国内法对国际非政府组织的行为进行问责，则各国问责方式难以统一且容易存在问责空白。第二，问责力度过轻。以国际非政府组织对自我的问责为例，其可以选择是否加入行为准则，而国际非政府组织未必都会选择自愿受其约束。即使是选择加入，该准则中用语的模糊性和建议的指导性也使其并不能真正对国际非政府组织产生震慑力。第三，问责效果不佳。对国际非政府组织的问责因缺乏实施机制而往往流于形式。另外，在问责成本的承担上国际社会还未有统一规定，这增大了国际非政府组织问责机制的落实难度。
(二)国际非政府组织参与全球海洋环境治理的中立性不足
自从国际非政府组织开始活跃于国际舞台之上，其就被赋予了市民社会“代言人”的角色，并因其所特有的中立性和独立性等优势而与政府和国际组织等治理主体相区别开来。但随着国际非政府组织在全球多个重要治理领域的不断发展，其在拥有一定的治理优势的同时，也暴露出一些治理缺陷，尤其体现为国际非政府组织在全球海洋环境治理中偏向于维护发达国家利益。
一方面，部分国际非政府组织的资金来源由政府提供。与国际非政府组织具有非营利性和独立于政府的一贯印象有所不同，政府已成为国际非政府组织收入的重要来源。以绿色和平组织为例，其40多个分部中有24个位于西方国家，这些西方国家为绿色和平组织提供了90%的资金来源。在此种情况下，国际非政府组织与政府只可能是互补与依赖关系，两者在利益追求上不可能出现太多的对立或分歧，国际非政府组织自我价值的实现也将让步于资金不足的窘境。另一方面，国际非政府组织总部多设立在发达国家。由于国际非政府组织深深嵌入于西方宗教文化及政治哲学之中，这就导致一些国际非政府组织在很大程度上也会对执有不同政见的非西方国家构成威胁。在实践中也存在代表西方国家的非政府组织在全球海洋环境治理中片面强调环境保护，忽视经济发展和发展中国家的要求，进而对发展中国家的社会利益和国家主权造成威胁的情形。
此外，国际非政府组织参与全球海洋环境治理中立性不足的一个重要原因在于国际非政府组织南北发展之间具有较大差异。双方在全球海洋环境治理当中所具有的影响力并不均衡，在功能发挥和价值追求等方面的倾向也并不相同。中国研究机构首发的《全球国际组织影响力指数报告》显示，在“气候行动”领域非政府组织影响力最高的前十名分别是世界自然保护联盟、绿色和平、欧洲环境局、国际环境与发展研究所、国际回收局、自然资源保护协会、世界自然基金会、气候行动网络、塞拉俱乐部、气候变化适应基金，其中没有任何一个国际非政府组织的总部位于发展中国家。在学术研究方面，对于发展中国家非政府组织的研究常常由发达国家的学者进行，而发展中国家的学者对非政府组织的研究成果却难以出现在发达国家学者较常阅读的国际期刊上，两者在知识衔接上存在一定距离。发展中国家要借助国际非政府组织增强其在全球海洋环境治理中的话语权还存在较大难度。发展中国家国际非政府组织在自身治理能力缺乏的情况下，在全球海洋环境治理进程中也只能处于弱势地位，难以完成治理使命与实现治理目标。
(三)国际非政府组织参与全球海洋环境治理的作用发挥受限
国际非政府组织参与全球海洋环境治理的行为会受到国家、政府间国际组织等其他治理主体的限制和约束，多元主体集体治理行为因在治理目标、治理方式、治理意愿、治理能力等方面存在较大分歧也难以发挥实际效用。
第一，国家仍是全球海洋环境治理最重要的主体。虽然现今主权国家权力已不完全是让·博丹(Jean Bodin)所言的“国家支配其公众和臣民的不受法律约束的最高权力”,是一种“绝对和永久的权力”,但主权国家依然是全球海洋环境治理中最核心、最有力的治理者。国际非政府组织看似已经成为全球治理迅速崛起的“第三方”,但其与政府、政府间国际组织形成的三方关系并不完全对等。国家中心治理在全球海洋治理中居于主导地位，而超国家中心治理则处于一种从属的地位，由此导致国际非政府组织在全球海洋治理中无法充分发挥应有的作用，制约了全球海洋治理成效。
第二，国际非政府组织的治理行为受到政府间国际组织的约束。政府间国际组织通过国家权力的授予或延伸对国家治理进行补充，而国际非政府组织通过消解国家权力而使国家治理得到调节，两者的治理方式和作用并不一致。虽然国际非政府组织与政府间国际组织都属于国际组织，但是两者在国际法上的地位并不对等。这种不对等关系一方面体现在国际非政府组织国际法主体地位的缺失，另一方面体现在国际非政府组织的活动要受到政府间国际组织的约束。国际非政府组织尚未具备主导政府间国际组织的资格和条件，因此在治理活动中，国际非政府组织作用的发挥要依赖于政府间国际组织。政府间国际组织因其由主权国家所构建，也具有比国际非政府组织更高的权威性。与国际非政府组织相比，政府间国际组织才是全球海洋环境治理的基本力量和重要平台。
第三，多元主体集体治理行为未产生整体性治理效果。全球海洋环境治理主体之间存在一种竞合关系，在全球海洋治理过程中容易出现集体治理失灵的问题。多元主体的集体治理行为因在治理意愿、治理目标、治理方式等方面存在分歧而难以达成合作的协调一致性，从而影响合作效果。在治理意愿上，不同国家、组织之间的治理意愿因治理能力、治理需求的不同而有所差异，难以达成治理合意。如美国、英国、法国等海洋强国较为注重海洋环境治理问题，愿意提供较多资金、技术、人员等资源对海洋环境进行保护。而小国家政府在权衡海洋生态环境政策的利弊之后，往往选择对海洋环境管理不作为。在治理目标上，国家的治理目标更多偏向对本国经济利益的维护，即在海洋环境治理问题严重到足以对本国经济利益造成一定损害时，国家才会采取治理行动。而包括政府间国际组织和国际非政府组织等在内的非国家行为体，更加关注海洋环境治理本身所具有的环境利益和发展利益，其治理动机与国家相比更为正当。在治理方式上，国家更加倾向于采取国内立法和政策等方式对海洋环境治理问题进行规制，行动速率较慢。而其他非国家行为体的治理行动虽然较为迅捷，但常常出现治理合法性不足等问题。虽然性质各异的海洋治理机构和组织增强了代表性，但各方能否协调合作也构成了全球海洋环境治理的重大挑战。
全球海洋环境治理主体多元化虽然能够拓宽全球海洋环境治理的内涵和实践，但是在现实中，多主体之间合作协调性缺失所导致的集体治理行动失灵的问题也十分突出。国际非政府组织与其他治理主体之间并不是完全割裂的关系，多元主体之间应协调合作，共同面对全球海洋环境治理难题。
三、国际非政府组织参与全球海洋环境治理的优化路径
全球海洋环境治理需要发挥国际非政府组织的治理优势，通过多种方式消弭其参与全球海洋环境治理所面临的困境。
(一)增强国际非政府组织参与全球海洋环境治理的法律依据
国际非政府组织参与全球海洋环境治理面临治理行为合法性不足等困境，国际非政府组织要深度参与全球海洋环境治理，就必须提高其自身的合法性和可问责性。
1.订立全球性国际非政府组织行为规制公约
对于是否需要制定全球性的国际非政府组织行为监管公约，学界各方的观点并不一致，在对已有公约进行完善和通过新的公约进行规制这两者之间存在争议。一方面，何志鹏、刘海江认为目前对国际非政府组织的监管模式存在权利义务不对等、司法救济缺失、无强制约束力、影响力弱等问题，应当对国际非政府组织进行全面的国际法规制，刘海江还认为国际社会对国际非政府组织治理行为的重视、国际组织之间更加密切合作关系的建立以及国际非政府组织对自身合法性的不断加强使得目前已具备构建国际非政府组织国际法规制的可行性，因此建议对国际非政府组织进行统一的国际法规制。另一方面，黄志雄认为，通过拟订非政府组织正式国际法人格地位的国际公约或者其他正式国际法文件进行规制，会增加对非政府组织形式化的法律限制。因此建议继续经由不同的政府间国际组织通过灵活、广泛扩展非政府组织参与方式这一路径，实现对国际非政府组织参与全球治理行为的监管。
订立全球性国际非政府组织规制公约已是国际形势所趋。第一，虽然国际非政府组织在全球治理中的作用不断增强，在全球治理不同领域中的活跃度和参与度不断提高，但国际社会对其监管仍存在薄弱或是空白之处，不利于国际非政府组织作用的发挥。第二，对国际非政府组织治理行为进行部分规制的国际条约数量逐渐增多，如环境领域的国际公约基本上都赋予了国际非政府组织参与缔约国会议的观察员身份，以及与公约秘书处联系的资格，通过国际条约对国际非政府组织的治理行为进行规制已有较多实践基础。第三，国际关系中新兴治理主体的出现也对国际法提出了新的要求，国际法应当及时对此进行回应。此外，在全球海洋环境治理领域，已有学者表示，以绿色和平组织为代表的涉海国际非政府组织在一定条件下也能够成为海洋法权的主体。
2.制定严格的国际非政府组织治理行为准则
虽然国际非政府组织治理行为准则这一软法性文件无法给国际非政府组织提供完全意义上的国际法主体地位，但不可否认的是，其为国际非政府组织参与全球海洋环境治理相关的各项咨询、建议和监督活动提供了一定的正当性。因此，有必要进一步制定更加严格的国际非政府组织行为准则，通过改变行为准则完全的自愿性、规范行为准则用语、增强遵守和实施机制等方式，加强对国际非政府组织的行为约束。在改变行为准则完全的自愿性方面，一方面可以借鉴《关于承认国际非政府组织国际法律地位欧洲公约》的做法，通过签署相关的国际公约为国际非政府组织加入行为准则设置义务；另一方面若能够建立起全球性国际非政府组织行为监管公约，也可以把加入行为准则作为对国际非政府组织加入公约进行认证的前提条件，使行为准则也具有一定的强制性。在规范行为准则用语方面，在同一行为准则中的用语应该统一且明确，尽可能减少模糊性用语，增强准则的适用性与指导性。在遵守和实施机制的设置方面，应当配有相关保障制度，如报告与监督制度、惩处与奖励制度等，以促进国际非政府组织对行为准则的自觉遵守与实施。
3.完善现有国际非政府组织治理行为问责机制
问责机制的目的在于实现国际非政府组织权力与责任的一致和对等，并在两者之间保持一定的平衡。对现有国际非政府组织参与全球海洋环境治理问责机制进行完善，主要有两种方式可供选择。第一种方式是在不建立新的国际非政府组织监管公约的前提下，通过对原有约束政府间国际组织行为的国际文书的调整、修改与解释，完善对国际非政府组织的行为问责。如将现有规制政府间组织及其公务人员的法律规制扩大适用于国际非政府组织官员，或将公约所界定的“公职人员”和“国际公务人员”进行扩大解释。这种方式具有减少立法成本、以较快方式实现对国际非政府组织治理行为进行问责的优势。第二种方式是以新的国际条约规定来建构国际非政府组织的问责机制。在国际条约的内容构建上，应当就对国际非政府组织进行问责的原因、对国际非政府组织问责的主体和以何种方式实现对国际非政府组织进行问责等问题给出具体明确的回答，尽可能地将国际非政府组织参与全球海洋环境治理的全过程纳入多元主体的监管体系之下。对国际非政府组织人员的配备、资金的使用、行动的方式、治理的效果等内容进行监管，并与国际非政府组织自身的宗旨、原则相比照。由于国际非政府组织的治理行为常常是跨国家和地区的，其在某一国家的海洋环境治理行为也可能在另一个国家产生不利的治理后果，因而国家和地区之间应当以合作的方式实现对国际非政府组织行为的问责。建立新的国际公约对国际非政府组织问责机制进行完善，也有利于弥补对国际非政府组织治理行为法律规制较为分散且缺乏强制力的不足。
(二)保持国际非政府组织参与全球海洋环境治理行为的中立性
中立性和独立性是国际非政府组织自身原有定位所具有的特性，其也正是因为所具有的中立性和公正良善的价值观而受到了国际社会的赞誉。但随着国际非政府组织不断发展，其中立性已经有所动摇，因此如何通过有效机制使其中立性得到修正和约束也是一个重要问题。可以考虑从以下三方面对国际非政府组织中立性不足的问题进行修正。
1.对国际非政府组织进行自我规制
国际非政府组织应当对其中立性的保持进行内部规制，即自我规制。这一规制可以通过严格遵守国际非政府组织行为准则、调整国际非政府组织内部管理结构、发挥国际非政府组织自我约束咨询委员会的作用等方式来进行。第一，应严格遵守国际非政府组织行为准则等国际文书的规定。国际非政府组织行为准则中已经对国际非政府组织应当如何保持中立性提出了指导建议，国际非政府组织应当严格遵守其所加入的行为准则中的具体规定。尤其是在资金的接受上，应当减少政府的资金援助，以公共资金来源为主，以此减弱国际非政府组织对政府的依附性。第二，应调
整国际非政府组织的内部管理结构，包括对来自不同国家的职员配比、女性成员占比等人员比例结构的调整。随着“南方国家”的整体性崛起，多数国际非政府组织也越来越重视提高来自发展中国家的高级职员的比例，并在发展中国家设立更多分支机构，30这对保持国际非政府组织中立性而言也是一个良好的行动示范。第三，应发挥国际非政府组织自我约束咨询委员会的作用。国际非政府组织自我约束咨询委员会于2006年正式开始工作，并在2007年初公布了国际非政府组织应当遵守的原则草案供公众审查。但目前国际非政府组织自我约束咨询委员会还仅限于对已加入《独立部门善治和道德实践原则》的部分国际非政府组织进行约束，需要扩大其适用范围。
2.对国际非政府组织进行外部规制
国际社会应当通过对国际非政府组织进行外部规制、行为问责与监督等方式保持其中立性。
第一，国际非政府组织应当规范遵守国际、区域及国家层面等相关文书对其权利和义务的规定与安排。在国际和区域性文书的规定较为模糊且缺少适用性的情况下，国家应当根据本国的境外非政府组织管理法律规定，对国际非政府组织的不当行为进行必要的限制和一定的处罚。第二，加大不同问责主体对国际非政府组织的问责力度。国家可以通过对国际非政府组织在其国内活动进行限制的方式以实现问责，如2018年新西兰政府就裁决绿色和平组织“过于政治化”而不认可其在该国的慈善地位。政府间国际组织可以通过限制国际非政府组织在其组织内的行动和权益享有范围实现问责。在国际非政府组织参与治理行为的权利与义务并不对等的情况下，也可以适当加重国际非政府组织的义务承担。第三，利用媒体、新闻宣传和学者评论等对国际非政府组织参与全球海洋环境治理行为进行监督。各国媒体对于国际非政府组织的全球海洋环境治理行为较为关注，在推介其良好治理模式的同时，也对国际非政府组织不当的治理行为进行曝光。媒体与学者的批评能够对国际非政府组织的过激行为进行一定程度的纠正。
3.提高发展中国家国际非政府组织治理能力
发展中国家国际非政府组织与发达国家国际非政府组织在资金、人员、专家资源、行动网络等方面存在较大差距，为提高全球海洋环境治理的有效性，应当平衡发展中国家与发达国家国际非政府组织的治理能力，尤其要提高发展中国家国际非政府组织的治理能力。《21世纪议程》中提到，能力建设意味着发展一个国家在人员、科学、技术、组织、机构和资源方面的能力。其对发展中国家而言具有重要作用，能够提高发展中国家对国际条约的履行程度。提高发展中国家国际非政府组织能力的基础在于明确其在参与全球海洋环境治理中应当加强的具体能力。不同的国际非政府组织所关注的海洋能力建设的强化领域有所不同，在提高发展中国家国际非政府组织海洋治理能力时，应当首先对其参与全球海洋环境治理的紧缺性能力进行建设，充分利用互联网技术，完善非政府组织论坛运作机制，实现信息的交换与共享。发展中国家国际非政府组织可以联盟的方式实现资源的分配与整合，扩大行动影响力与有效性，在全球海洋环境治理中掌握更多的话语权，合理维护发展中国家的海洋权益。
(三)推动国际非政府组织与全球海洋环境治理其他主体间的合作
国际非政府组织参与全球海洋环境治理的基本途径是与其他治理主体展开密切合作，以达成治理目标。全球海洋环境治理的复杂性和整体性也要求多元主体之间进行协同共治，实现有效治理。
1.重视国际非政府组织在治理中的地位
在国际非政府组织全球影响力不断提升的情况下，包括国家和政府间国际组织等在内的全球海洋环境治理多元主体更应当重视国际非政府组织在全球海洋环境治理中所具有的优势与作用。只有在观念上真正重视国际非政府组织的全球海洋环境治理行为，才可能产生各主体间的通力合作。于我国而言，国际非政府组织能够在国际话语权塑造等方面发挥重要作用，尤其是国际非政府组织在公共利益和慈善追求上，与我国所倡导的“人类命运共同体”理念具有较大契合性，能够为我国与国际非政府组织的合作提供切入点。我国应当对国际非政府组织在全球海洋环境治理中的地位和作用给予必要的重视，与国际非政府组织发展全球海洋环境治理合作伙伴关系。全球海洋环境治理合作伙伴关系的发展，能够推动多元化治理模式的建立。这既能够突出不同主体海洋环境治理行为的优势，也能够对全球海洋环境治理过于碎片化的缺点进行弥补。
2.完善现有全球海洋环境治理合作机制
全球海洋环境治理的突出特点在于多元化治理主体之间的协同共治，虽然全球层面的海洋环境治理合作还存在治理规则缺位模糊、治理机制碎片化等治理问题，但是在区域层面的海洋环境治理合作机制已经取得了较大进展。对现有全球海洋环境治理合作机制进行完善，一方面需要完善已有区域海洋环境治理合作机制，另一方面需要推动全球海洋环境治理合作机制的建立，将现有区域海洋环境治理典型实践进行全球层面的推广，实现区域与全球海洋环境治理的联动互通。
第一，完善已有区域海洋环境治理合作机制。
已有区域海洋环境治理合作机制以黑海区域、南太平洋地区和地中海地区的实践为代表。黑海区域成立了“黑海非政府组织论坛”,目的在于推动国际社会组织参与黑海区域的治理行动。该组织主要通过促进非政府组织与政府、地方居民和其他利益相关者的合作来保护黑海区域的水资源，维护生物多样性。其还制定了相关非政府组织行动方案并定期举行相关论坛会议，对黑海区域产生了重要影响。在南太平洋地区，自20世纪中期起，政府间国际组织就与非政府组织、跨国机构等合作，通过使小规模捕捞现代化的方式发展海洋经济。地中海地区的海洋环境治理模式能够取得成效，也离不开政府间国际组织、国际非政府组织和各国政府等多元化治理主体之间的密切合作。因此，应当进一步完善已有的区域海洋环境治理合作机制，促进区域合作机制在海洋环境问题的共商、共建、共治上发挥出更大的治理合力。
第二，推动全球海洋环境治理合作机制的建立。全球层面的海洋环境治理合作机制的构建更加复杂，如何将区域海洋环境治理实践经验推广至全球层面是值得探讨的问题。
首先，国家应当在全球海洋环境治理机制的构建上发挥首要作用。国家是全球海洋环境治理最重要的主体，对其管辖范围内海域的相关事项具有绝对的管理权和决定权。其也是国际海洋法和国际环境法等与全球海洋环境治理相关国际条约的制定者与执行者，有力推动了全球海洋环境法治的发展。全球海洋环境治理离不开国家治理实践。
其次，政府间国际组织应当继续组织和推动全球海洋环境治理项目的开展。联合国粮农组织、联合国环境规划署、政府间海洋学委员会、国际海底管理局、联合国海洋事务和海洋法司等都是对涉海事务进行管理的政府间国际组织，重点关注海洋划区管理、海洋保护区、海洋法规政策、海洋科学研究等海洋问题。联合国环境规划署主导的“区域海行动计划”也在全球海洋环境治理中发挥了不可忽视的作用，应当扩大行动计划的海域范围，加大全球海洋环境治理项目在资金、人员和技术上的投入与监管。
再次，由国际非政府组织对国家、政府间国际组织的全球海洋环境治理行为进行必要的补充。国际非政府组织通过教育、人力资源短期培训、联合科学研究、发展伙伴关系、提供实习项目、全球奖学金计划等方式，为全球海洋环境治理提供能力上的帮助。同时其还通过参与国家和政府间国际组织的谈判进程，平衡两者间存在的海洋利益冲突。国际非政府组织应当加强彼此之间的沟通与交流，在不需要国家和政府间国际组织涉足的领域，由民间力量实现海洋环境的自治。
最后，实现多元主体间的协同共治。全球海洋环境治理倡导机会均等、广泛参与、平等协商，以全球思维和合作理念解决生态问题。多元治理主体之间应当合作建立适当的信息交换机制，确定高效的海洋环境管理体制，制定有约束力的全球海洋环境治理规则，发挥不同主体之间的治理优势，共同面对全球海洋环境治理难题。
四、结语
国际非政府组织作为全球海洋环境治理的新兴主体，能够在海洋环境公约的谈判、签署和执行等过程中发挥作用，推动全球海洋环境治理机制的形成与发展。国际非政府组织所特有的专业性和独立性等优势，也使其与国家和政府间国际组织的治理行为有所区别，并能够在一定程度上对国家和政府间国际组织的治理不足进行弥补。但随着国际非政府组织全球海洋环境治理行为的不断深入，也暴露出部分治理弊端。国际非政府组
织参与全球海洋环境治理的法律依据较为薄弱，其也未能在治理过程中真正做到公正中立。国际非政府组织与国家和政府间国际组织的“三方不对等”关系也在制约着国际非政府组织的治理成效。国际非政府组织应当通过增强治理合法性依据、保持治理行为中立性以及加强与其他治理主体的合作等方式，破解自身发展困境。我国应当重视国际非政府组织在全球海洋环境治理中的地位和作用，发挥国际非政府组织的治理优势，与之发展长期合作伙伴关系，共建“海洋命运共同体”。（作者：江婷烨 海南大学法学院 博士研究生）