论中国海外利益保护法律体系的构建
习近平总书记在党的二十大报告中强调，“加强海外安全保障能力建设，维护我国公民、法人在海外合法权益，维护海洋权益，坚定捍卫国家主权、安全、发展利益”。中国海外利益是指中国政府、企业、社会组织和公民通过全球联系产生的、在中国主权管辖范围以外存在的、主要以国际合约形式表现出来的中国国家利益。在全球化背景下，海外利益被视为国家利益的重要组成部分和国家地位的象征，国家维护海外利益的积极性显著提高。改革开放以来，中国海外利益在数量上迅速增长、范围上日益广阔、内容上趋向丰富。海外利益在数量、范围、内容上的拓展，加大了我国海外利益遭遇风险的可能性。如何更好地运用法律手段加强海外利益保护，成为时代性的紧迫课题。当前，中国在海外利益保护方面已积累了一些有益的法律实践和理论探讨，但离建立起成熟、完备的海外利益保护法律体系仍有一定距离，尤其是相关基础性、理论性问题的研究尚不充分。构建中国海外利益保护法律体系是一项历史性任务，是一个循序渐进的过程，需要夯实理论基础，立足长远。在此背景下，本文拟遵循从宏观到微观的逻辑进路，在分析中国海外利益保护法律体系构建必要性的基础上，就其指导理念、基本原则、具体路径等问题展开讨论。
一、构建中国海外利益法律保护体系的必要性
（一）全球经济治理结构的根本性缺陷制约了中国海外利益的维护和发展
当前的全球经济治理结构由第二次世界大战后的西方主导建立，不能匹配晚近以来“东升西降”的国际结构变化。在百年未有之大变局下，新旧治理秩序的交织、新冠疫情变化，以及技术变革等，都让全球经济治理结构的根本性缺陷日益彰显，给我国海外利益的保护带来许多不利影响，突出体现在治理主体、治理理念、治理规则方面。
首先，在治理主体方面，少数西方发达国家长期掌控全球经济治理主动权。在贸易法领域，西方发达国家利用其在贸易治理体系中的地位，在具有比较优势的产业要求市场开放，而在其具有劣势地位的行业则采取拖延战术，迟滞改革议程。例如在乌拉圭回合谈判中，发达国家力推服务贸易的自由化、知识产权的高标准，而在具有劣势地位的农产品及纺织品服装出口贸易领域则表现出对贸易自由化缺乏诚意。在投资法领域，投资争端解决机制正面临“合法性危机”，如案件长期被西方精英仲裁员包揽、片面偏袒投资者等问题被反复批评。在国际货币金融法领域，在从以美国为治理核心的布雷顿森林体系，到以七国集团和国际货币基金组织为核心的“新金融治理结构”，再到以二十国集团和金融稳定理事会为核心的全球金融治理网状体系中，中国及其他新兴国家从未真正进入治理体系的核心圈。以国际货币基金组织(下称IMF)为例，美国在IMF的配额和投票权长期“一家独大”，无法充分反映其他国家经济实力的上升和全球力量对比的变化。全球经济治理权长期把持在少数西方国家的手中，导致我国在治理话语权和改革议题设定上缺乏主动权，无法将反映我国海外利益保护的立场观点真正纳入改革议程。
其次，在治理理念方面，西方国家所信奉的一些扭曲、极端的价值观念（如美国优先、利益至上、零和博弈、合则用不合则弃、单边主义、保护主义、强权政治等）长期干扰全球经济治理的民主决策，影响我国海外利益的保护与发展。例如，发达国家以发展中国家和不发达国家存在“搭便车”行为为由，一再要求和发展中国家进行“完全对等”的“公平贸易”。但“公平贸易”的假象背后实则是美国变相推行“美国优先”理念，并试图从根本上改变WTO成员发展地位的判定方法。在“合则用不合则弃”的单边主义思维下，美国阻扰WTO上诉机构成员选任，拉拢盟友打压竞争对手，极大地破坏了以最惠国待遇为基石、以规则为基础的多边贸易体制，破坏了协商一致、合作共赢等多边主义的核心价值。在双边层面，美国以“零和博弈”思维为指导，近年来不断对华实施各种“筑墙设垒”“脱钩断链”“极限施压”等霸权霸凌做法。美国及其盟友以意识形态标准划分阵营，加剧了我国与部分国家之间的信任危机和利益竞争，为我国海外利益发展的外部环境增加了不稳定因素。
第三，在治理规则方面，西方主导的全球经济治理结构下植入的某些条款和规则，不利于我国海外利益的发展和维护。在西方主导下谈判和达成的一些区域经贸协定和新型经贸协定中，出现了许多具有较为明显的针对中国色彩的规则。例如，《美墨加协定》设置“毒丸条款”、白洁，美欧日三方联合声明力推明显针对中国的补贴规则、“印太经济框架”试图从产业链和规则层面对中国实行排挤、孤立。在数字税、碳关税、出口管制、技术性贸易壁垒等领域的一些新规则，也对我国海外利益形成新的挑战；一些国家和地区在外资安全审查规则、跨境投资补贴规制、经济制裁措施等领域所采取的新立法、新措施，也成为我国企业“走出去”的新威胁。
（二）新时期中国海外利益面临日益严峻的风险与挑战
伴随着经济体量的壮大和外部形势的变化，近年来中国海外利益所面临的风险和挑战呈现许多新的变化、新的特征。
首先，中国海外利益迅猛发展的过程本身孕育着更大风险。改革开放背景下，我国的海外利益从数量上迅速增长，从领域上急剧拓宽，海外机构、投资和人员、资产等方面的规模不断扩大。外交机构数量方面，我国已超越美国成为外交机构总数最多的国家；海外投资方面，2022年1~9月，我国境内投资者共向全球157个国家和地区的5 199家境外企业进行了总额达7 054.1亿美元的非金融类直接投资，稳居世界前列；海外贸易方面，我国货物贸易总额连续5年位居全球第一；海外人员方面，我国海外公民群体规模庞大，出境旅游、留学、务工人员，以及海外侨胞数量均位居世界前列；海外资产方面，中国海外资产的积累已达到了9万多亿美元。但值得注意的是，在中国海外利益内容丰富、种类多样、规模庞大、分布广泛的同时，海外利益面临的风险也具有复杂性。海外利益在广大疆域和不同行业不断拓展的过程本身，也将带来更多潜在的风险和威胁。海外利益数量不断攀升本身也意味着，我国需承担更大体量、更复杂的海外利益保护任务。
其次，当前地缘政治加剧和区域冲突不断，我国海外利益发展面临新的动荡。当今社会政治格局变化多端，政治均衡状态被打破。全球范围内的局部性、地区性战争接连不断，这不仅导致东道国当地的政治经济均衡状态被打破，甚至破坏了全球范围内的政治经济均衡状态，使投资者在东道国的跨国投资滋生风险。同时，全球范围内传统安全和非传统安全威胁上升，大国围绕地区热点问题进行博弈与竞争，恐怖主义、宗教冲突、民族冲突、跨国犯罪，以及非法移民等成为不同于传统军事安全问题的新问题。俄乌冲突进一步激化了西方与非西方之间的矛盾，在这场地缘政治冲突的风暴中，中国海外利益的保护更需谨慎。
第三，保护主义盛行和中美摩擦博弈加剧给我国海外利益带来重大挑战。现实表明，中国海外利益正深受贸易保护主义和投资保护主义影响。晚近，货物贸易保护措施和服务贸易保护措施的数量均增速惊人；根据全球贸易预警数据库的统计，全球每年新增货物贸易保护措施数量从2009年的229项到2021年的1476项，全球每年新增服务贸易保护措施数量从2009年的40项到2021年的420项，保护措施已在货物、服务、数字贸易领域呈现全覆盖态势；保障人权、环境、知识产权、“公平贸易”、产业链供应链价值链安全等成为贸易保护主义的新理由。而在投资方面，除了东道国的政治、法律、经济、社会动荡等方面的传统投资风险外，单边主义、保护主义、资源民族主义愈演愈烈的外部环境给我国海外投资带来新的不确定性。此外，中美之间的“全要素竞争”与博弈使得海外利益的发展更加艰难。为打压中国的竞争力，美国对中国采取了一系列针对行动。在意识形态层面，美国屡屡抨击“一带一路”的真实意图，将中美贸易战的本质看作中美霸权之争，将中国在美投资视为对美国的新型威胁，甚至试图对中国追责“防疫失控”的责任。在具体行动层面，美国推行单边主义，以主动挑起中美贸易战迫使中国接受不合理要求、加强外资安全审查立法特别“关注”中国、对中国在美上市企业进行打压、将美国证券监管政治化对中国企业披露范围提出高要求、对中国施行技术封锁与禁运以威胁我国产业链、打压中国高科技企业等方式，多角度打压中国。
（三）我国海外利益保护法律体系尚不健全
我国立法已就海外利益保护做出了一些重要的原则性规定。例如，《中华人民共和国宪法》第50条明确要保护华侨、归侨和侨眷的合法权利和利益；《中华人民共和国驻外外交人员法》第5条规定外交人员应当依法维护中国公民和法人在国外的正当权益；《中华人民共和国国家安全法》第33条规定“国家依法采取必要措施，保护海外中国公民、组织和机构的安全和正当权益，保护国家的海外利益不受威胁和侵害”。在规范性文件方面，相关部委也出台了大量部门规章及指南，以对公民、企业的海外利益保护加以规定，如《中国领事保护和协助指南》《中国公民出境旅游突发事件应急预案》《境外中资企业机构和人员安全管理指南》《中国企业海外安全风险防范指南》《境外中资企业机构和人员安全管理指南》等。尽管有以上规定，但与发达国家在海外利益维护方面的发展历史、实践经验、立法体系相比，以美国为例，美国海外利益保护经历了一个漫长的过程，于第一次世界大战后进入新阶段，第二次世界大战结束后缓慢发展，“冷战”结束后快速发展并逐渐成熟。参见杨景铄《美国海外利益保护机制研究》，国际关系学院硕士学位论文，第15页。中国海外利益保护法律制度整体上仍处于初级阶段，在理论探讨、具体规范和保护手段等方面存在较为明显的不足。
首先，我国海外利益保护法律体系构建中的一些基础性、理论性问题，尚缺乏充分的探讨及明确的指引。王毅曾提出：中国维护海外利益绝不走传统大国的扩张老路或推行强权政治，而要探索一条“符合时代潮流、得到各方欢迎，同时具有中国特色的维权之路”。我国海外利益应坚持何种理念，采取何种保护模式？是否应具有及如何体现中国特色？什么是中国特色的维权之路？中国特色海外利益保护法律体系的指导理念、价值选择和具体路径是什么？中国海外利益保护法律体系的目标、原则、主体、客体、手段、程序是什么？对上述基础性、理论性问题的讨论缺失或不充分，不利于从整体上把握我国海外利益保护法律体系构建的正确方向。
其次，海外利益保护方面的相关国内、国际规范在立法层级、数量及内容上存在不足。在国内法层面，尽管目前已有部分法律文件涉及海外利益保护，但整体来看并不充分，既缺乏立法层次高、可统领海外利益保护体系的基本法，也缺乏全面、具体的规范细则。例如，《中华人民共和国国家安全法》第33条仅笼统规定国家依法采取必要措施，保护海外利益不受威胁和侵害。但对于何为必要措施、承担保护责任的行政机关具体所指、海外利益的具体内涵是什么等均缺乏进一步说明。在国际法层面，我国已签订了大量双边或区域贸易、投资、领事保护协定以保护海外利益。但部分条约内容较为老旧，无法为我国快速发展的海外利益提供充分保护，无法为面临复杂潜在风险的海外利益筑牢风险屏障体系。以海外投资的法律保护为例，在国内法层面，我国尚没有专门性的海外投资立法，相关规定散见于部门文件且多以管理性、限制性规定为主，缺乏保护性规定；在国际法层面，我国所签订的双边投资协定大多较为陈旧，协定内容并未随着经济形势与投资结构的变化及时更新，保护水平迟滞于我国企业“走出去”的步伐。
第三，海外利益保护手段单一，风险防范工具与面临的风险多样性不相匹配。海外利益的风险防范需要事前、事中、事后三阶段并重，既要引导海外个人和企业提高风控意识，也要充分发挥政府职能，提高海外利益服务和保护水平。例如，我国尚未建成事前海外利益风险预警防范体系，事中政府组织机构内部协调配合能力和应急处理能力不足，事后海外中国公民权益保护的司法运行效能低且难以逾越当地救济的司法障碍。此外，在领事保护方面，相关预防、协调、应急机制尚不健全；过度依赖政府支持导致海外个人和企业的自助能力较低，风险意识较差；尚未实现海外利益保护工具的创新，以应对美国滥用经济制裁、出口管制、“长臂管辖”等新工具给我国海外利益带来的新挑战。
二、构建中国海外利益保护法律体系的指导理念
（一）以人类命运共同体理念为指导
观念乃行动的先导，坚持正确的理念指引与海外利益观，是构建海外利益保护法律体系的先决性问题。目前，学界对于中国应以什么价值理念指导我国海外利益保护体系的构建以及树立何种“海外利益观”尚无定论。2012年11月，党的十八大报告提出要倡导人类命运共同体意识，这是人类命运共同体理念首次载入中国共产党的重要文件。作为新时期中国与世界如何相处的重要指导思想，人类命运共同体理念成为解决世界难题、推动人类社会发展进步的中国方案，多次被载入联合国决议，为全球经济治理、疫情防控等贡献中国智慧。基于中国海外利益的现实情况、在全球化中的地位角色及一贯坚持的价值观念，将人类命运共同体理念作为构建中国海外利益保护法律体系的指导理念，是主客观相一致的必然选择。
首先，坚持人类命运共同体理念是各国海外利益高度交融、互为依存的现状要求。经济全球化使得一国的海外利益与他国利益之间产生重大关联，各国海外利益在相互依存中形成了利益纽带，要实现自身利益就必须维护这一利益纽带。人类命运共同体理念倡导共同利益观，与各国利益高度依存的现状相契合。在海外利益保护体系建设过程中贯彻人类命运共同体理念，在发展本国利益的同时兼顾他国合理关切，才能更好地实现命运共同体的整体利益。
其次，坚持人类命运共同体理念是解决全球性问题的现实需要。当前，人类所面临的全球性问题越来越多，如国际公共卫生、全球经济危机、难民危机、气候变化、环境污染、粮食短缺、腐败、恐怖主义、网络信息安全等等，这些问题涉及几乎所有国家和地区，仅凭一国之力无法完全解决。不妥善应对和解决全球性问题，将对中国海外利益构成持久威胁。人类命运共同体理念立足于国际社会的整体利益和共同前途命运，有助于团结各国，合作解决全球性问题。作为新时代中国向世界提供的一项观念性公共产品，人类命运共同体理念已为全球性传染病防控与治理提供了方向，并具备为更多全球性问题的解决提供思路指引和路径选择的潜质。
第三，坚持人类命运共同体理念是破解目前部分国家零和博弈思维、利益互掐僵局的关键所在。国家利益具有一定的主权性、私利性、排他性，这导致国家难免在保护各自海外利益的过程中产生利益冲突。各国海外利益之间兼具一致性与矛盾性、差异性和依存性，更加需要摒弃零和博弈思维，求同存异、共同发展。坚持人类命运共同体理念，有助于克服各国在海外利益上的私利性，平衡本国海外利益与他国海外利益之间的关系。
第四，坚持人类命运共同体理念有助于降低我国保护海外利益过程中的意识形态对立和价值观阻力。在“一带一路”建设、共同抗疫援助行动等方面，我国不断践行人类命运共同体理念。人类命运共同体理念已在全球取得广泛的国际影响力和较高的普遍认同度。以人类命运共同体理念为指导推进我国海外利益保护，有助于各国在维护自身利益问题上形成共同的认知基础，降低对彼此利益认同的差异，培养政治互信，增强价值认同，并有助于减少国家之间因不信任导致的海外利益冲突，减少“中国威胁论”等偏见可能对中国海外利益保护造成的阻碍。
（二）贯彻人类命运共同体理念的四大基本价值观
作为一种全球价值观，人类命运共同体理念具有丰富的内涵，其所包含的国际权力观、共同利益观、可持续发展观和全球治理观，为中国海外利益保护法律体系的构建提供了重要的价值指导。
1. 坚持正确的国际权力观
修昔底德在《伯罗奔尼撒战争史》一书中提出的“强者为所欲为，弱者尽受其苦”，可视为“国际政治是对权力的角逐”这一现实主义权力观的最初论证。正如美国的霸权主义妄图构造单极世界是为了争取更大的国际权力来谋求本国更大的利益。这种现实主义的权力观已经遭到许多学者的批判。现实主义对权力的理解存在两个明显缺陷：一是它忽视了国际政治权力的其他形式；二是不能透彻地理解全球性结果是如何产生，以及行为者是怎样不同地决定他们的命运。这也是现实主义解释力不断受到批评的主要原因所在。为了扭转这种颓势，不少学者对权力进行了重新阐释，其中受到学术界普遍关注的主要有：约瑟夫·奈的“软权力”、苏珊·斯特兰奇的“结构性权力”，以及雷蒙德·杜瓦尔和迈克尔·巴内特的“四种权力”观。海外利益与国家权力的关系在于，海外利益的壮大将推动国家权力的提升，国家权力的提升反之亦能提高一国保护其海外利益的能力。但国家若在追求海外利益发展过程中缺乏正确的权力观，则只会重蹈历史的覆辙给世界带来灾难。当前，和平发展和主权平等已成为时代主题，殖民与战争已不再是海外利益保护和国家之间权力分配的主要手段。但不可否认的是，由于历史的原因，当前的国际政治结构仍残留着以西方国家为主导的单边霸权主义结构的影子。部分发达国家习惯性地敌视、排挤不同意识形态和政治立场的国家。晚近，新兴经济体实力的上升和全球多极化趋势在一定程度上动摇了这样的权力结构。但这却使得部分发达国家更为担忧，纷纷采取零和博弈思维和大国竞争战略，以打压和牺牲他国的海外利益作为保护本国海外利益和争夺国际权力的重要途径。在此背景下，坚持正确的国际权力观对于我国在海外利益保护过程中做出何种战略选择至关重要。我国的海外利益保护，不应走美西方“谋权力”的霸权老路，而应当以谋求实现“人类命运共同体”为目标，以和平发展、共同发展为路径选择，始终坚持国家不分大小、强弱一律主权平等的国际共识，且不因中国海外利益的日益强大而有所改变。
2. 坚持共同利益观
海外利益内容繁多，大致可以分为共同利益和非共同利益。共同利益包括国家之间双边、区域、多边的共同利益和整体的、长远的、根本的全人类共同利益；而非共同海外利益则以公民、法人、国家为载体，具有明显国别特征，可称为国别利益。例如，双边投资条约缔约方之间的利益、区域贸易协定成员方之间的利益、世界贸易组织成员方的利益，分属于双边、区域、多边的共同利益；国际海底、外层空间、月球及其自然资源、南极、海洋、大气层和气候等资源及空间具有人类共同财产和“全球公域”的特征，隶属于全人类共同海外利益。相比之下，以国籍为界分的国别利益则具有一定的主权性、私利性、排他性。本国公民在海外拥有的利益、本国海外投资企业的利益均属此类。如何同时妥善保护不同类型的海外利益及处理不同类型海外利益之间的矛盾，是我国构建海外利益保护法律体系绕不开的命题。上述不同类型的海外利益在不同历史发展阶段占据不同比重，呈现动态的发展变化。自主权国家出现以来，国别利益就在国际舞台上占据统治地位。这一历史由来使得发达国家海外利益的保护呈现出明显的私利性和排他性，在很长一段时间内激化了国家间矛盾，甚至产生了争夺海外利益的斗争。伴随经济全球化的步伐，各国海外利益的实现越来越取决于国际社会的整体状态，共同海外利益得到了发展，海外利益中的共同利益成分越来越多。传统的“国家利益至上”观念面临巨大挑战，纯粹的民族主义或狭隘的国家利益观已不再适应时代的发展。共同利益观强调在承认国别利益的基础上兼顾人类共同利益，同时发现并创造更多双边、多边、区域的共同利益，推动国际社会对“全球共同海外利益”达成基本共识，并以此共识作为国际立法、执法和司法的观念基础。共同利益观有助于解决国别利益和共同利益之间的矛盾，提供协调利益冲突的价值观支撑。
3. 坚持可持续发展观
海外利益的发展以自然环境为依托，海外利益的保护以国际环境的保护为基石。当今，资源短缺、气候变化、生物多样性、污染防治等全球环境问题已迫在眉睫。以忽视环境问题的方式发展经济，必然导致经济发展遭到反噬。《联合国环境署第六次全球环境展望》显示，环境问题日益成为削弱经济增长的原因，因环境污染造成的福利损失总量年均达4.6万亿美元，相当于全球经济产出的6.2%。因此，任何发展都须以保障全球自然生态系统的可持续性为约束。脱离可持续性，发展与保护海外利益的意义和价值就会严重受损。可持续发展观，是我国在建设海外利益保护体系中处理人类代际发展关系及人与自然发展关系的重要价值观指引。习近平在党的二十大报告中提及中国式现代化问题和绿色发展问题时强调，应“坚持可持续发展”“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”。可持续发展观要求在保护海外利益的过程中，不能只追求经济效益而忽视社会效益，也不能以牺牲环境效益为代价去追求片面发展。我国的海外利益观不能从一时的发展出发，而应该更长远地看待海外利益的持久健康发展问题，既要注重物质利益的保护，也要注重发展与环境的协调，提升可持续发展水平，创造高质量的发展成果，注重经济发展与生态环境的良性循环。
4. 坚持全球治理观
海外利益不仅包括贸易、投资等物质利益，还包括国家形象、国际话语权、国际制度改革参与权等非物质利益。中国的海外利益尤其需要在国际法、国际制度的合法框架下得到承认与保护。中国海外利益的发展和实现，很大程度上也正是参与国际组织、国际机制和国际协约的结果。积极参与全球治理，既能维护我国的海外制度利益等非物质利益，也能通过参与全球治理体系变革推动国际规则的优化，为我国保护海外物质利益提供制度支撑。全球治理理论的核心观点是，全球化导致了国际行为主体的多元化，而多元主体共同参与和互动以解决全球性问题，需要强化国际规范和国际机制，以形成一个具有机制约束力和道德规范力的、能够解决全球问题的“全球机制”。当前的全球治理体系存在严重的治理赤字，全球治理的需求与全球治理在观念、制度等方面的作用存在供需不平衡。海外利益保护问题具有综合性强、难度大的特点，需要主权国家、政府间国际组织、非政府间国际组织的共同参与和协调。在此背景下，构建我国海外利益保护法律体系尤其需要坚持全球治理观，积极承担大国责任参与全球治理体系的完善，推动治理赤字的消除、治理结构的改善、治理规则的重塑，为全球治理提供更多的公共产品。
三、构建中国海外利益保护法律体系的基本原则
在坚持人类命运共同体理念的基础上构建我国海外利益保护法律体系，需要以法治原则践行国际权力观，从而对抗西方霸权强权的利益发展模式；以互利共赢原则践行共同利益观，从而打破西方零和博弈、利益互掐的发展观念；以可持续发展原则践行可持续发展观，从而维护人类代际利益平衡和人与自然和谐发展局面；以积极参与全球治理原则践行全球治理观，从而推动全球治理规则、治理机制、治理结构的现代化。
（一）坚持法治原则
法治在全球范围内被公认为最主要的治理方式。海外利益维护首先是一个法律命题，法律无疑是保障海外利益的首要工具。在中国海外利益保护体系构建中坚持法治原则，既符合我国治国理政的基本方针，也契合提升我国海外利益保护体系道义合法性的需求。党和国家早已明确，要将法治作为治国理政的基本方式，在海外利益保护体系建设中要坚持法治原则。党的十八大报告就已提出，“坚定维护国家利益和我国公民、法人在海外合法权益”。法治也是当前国际秩序的主流和各国人民的共同追求。放眼世界，各国海外利益保护体系并非孤立，往往需接受国际社会的合法性评价。随着海外利益的快速增长，中国的海外行动是否符合国际法规范也备受国际社会关注。西方国家以往曾广泛采用战争、殖民、不平等条约以维护其海外利益的做法，已被历史所淘汰，近年来个别国家滥用经济制裁、“长臂管辖”、任意退出国际条约等单边主义、霸权主义做法，也已引发国际社会的普遍担忧和各国的政策反弹。源自西方的基于权力导向的传统海外利益保护路径，显然不符合现代国际法的基本精神和要求，应予摒弃和批判。在此背景下，中国更应该坚持法治原则，构建符合国际社会共同期待的保护路径。坚持法治原则，运用法治原则开展海外利益保护，不仅有助于提升我国海外利益保护体系的道义合法性，化解国际社会对我国海外利益保护体系的合法性质疑，以及因此可能给我国开展国际合作带来的障碍，也有助于巩固我国国际法治建设者的国家形象，提升我国在国际舞台上的法治话语权、国家公信力和影响力。
（二）坚持互利共赢原则
在党的二十大报告中，习近平强调要“坚定奉行互利共赢的开放战略”。在海外利益保护体系构建过程中坚持互利共赢原则，是进一步贯彻共同利益观和正确义利观的必然选择。共同利益观强调互利共赢，将中国在海外的利益保护与共同利益的保护相结合，以共同利益为基础推动合作发展。坚持互利共赢原则，有利于我国正确认识不同利益之间的关系，妥善处理不同利益之间的矛盾，也将使各国充分认识到中国保护海外利益并不以谋求世界霸权为目标，而是追求和平发展、共同发展。坚持互利共赢原则，需培养共同利益认知，形成共同利益身份，建设共同合作机制，最终实现共同富裕目标。培养共同利益认知，“找到利益的共同点和交汇点”；2013年10月24日，习近平在周边外交工作座谈会上强调，做好外交工作“要找到利益的共同点和交汇点，坚持正确义利观”。推动形成利益共同体的身份认同，有助于瓦解他国对我国的信任危机，减轻我国海外利益保护过程中的意识形态阻力。国家只有意识到合作的利益才会积极主动采取合作策略。值得注意的是，未被制度化的共同利益是短暂的、脆弱的，因此，要将观念上的共同利益通过合作机制转化为制度上的共同利益。这要求我国在双边、区域、多边等不同层面，在经济、社会、文化、安全等不同领域，积极参与和搭建各类国际性对话机制和合作平台，通过沟通和协商加深对他国利益的理解，进而找到共同利益交汇点。
（三）可持续发展原则
在我国海外利益保护法律体系构建中坚持可持续发展原则，是尊重客观发展规律和践行可持续发展观的必然选择。从生存到发展、从发展到可持续发展，是海外利益保护模式的科学演进方向和发展阶段的合理顺延。一方面，可持续发展已成为人类经济发展方式的新标识，妥善处理人与自然关系、平衡人类代际发展利益是追求海外利益长期合理性所绕不开的命题。另一方面，全球生态环境问题引起广泛关注，使得我国海外利益在境外发展面临的环保问题日益增多。近年来，我国出口产品进入他国市场时遭到愈发复杂的环保法规和苛刻的环保技术标准限制，我国海外投资在东道国面临各类环保问题的风险也十分突出。若不妥善处理，环保问题可能演变为环保事故甚至上升为社会安全问题，不仅企业可能陷入巨额的环保索赔纠纷，也会连带损害国家形象。坚持可持续发展原则，需从国内和国际两方面入手。国内层面，要加快落实国际环保相关条约中的既定义务，落实联合国2030年可持续发展议程、《巴黎协定》等国际共识，加快产业结构、能源结构、交通运输结构的调整优化，推动绿色贸易、绿色投资、倡导绿色消费，积极稳妥推进碳达峰碳中和。国际层面，则需注重与各国分享环保技术、履行国际性环保条约义务、加强可持续发展的国际合作、积极参与环保规则的制定以推动公正合理环保规则的建立。习近平曾指出，“可持续发展是各方的最大利益契合点和最佳合作切入点”“契合世界上绝大多数国家的共同诉求”。这意味着加强可持续发展国际合作具有现实可能性，我国应与世界各国一道，共同应对全球气候变化、生物多样性等全球性生态环保问题，进一步参与环保规则机制的改革，推动建立公平合理的国际环保规则。
（四）积极参与全球治理原则
海外利益保护不仅关乎具体利益损益，更关乎国际治理“制度失灵”和“治理赤字”问题。当前，国际社会在安全治理、环境治理、金融治理等方面均存在明显的治理赤字现象，以非西方国家的代表权、发言权、决策权缺乏为特征的“民主赤字”也在很大程度上导致了全球治理机构的低效和失败。全球治理赤字最为根本的原因在于，新兴大国崛起带来改革要求的同时却没有导致新国际治理秩序的产生。在此背景下参与全球治理，对于中国而言既是权利也是义务。一方面，积极参与全球治理变革是我国作为新兴大国的权利。当前的国际秩序基本上是第二次世界大战结束后至20世纪80年代在少数发达国家主导下建立的，在利益分配、管理、决策、执行等方面未充分体现发展中国家的利益。由于特殊的历史原因，我国并未充分参与这一国际法律秩序的建立，我国的利益诉求在该治理秩序中也未得到充分考虑。当前，国际权力结构的重大调整加速了国际经贸秩序的变革，全球进入新一轮规则重构期与机制创设期。我国应当抓住机遇更加积极和充分地参与全球治理，表达我国保护海外利益的正当诉求。另一方面，参与全球治理也是我国作为负责任大国和发展中国家利益代言人应承担的义务。现有国际体制大国主导、小国代表性不足问题突出，国际规则的混乱、冲突、碎片化现象明显，应对国际挑战的协调与合作难以达成。面对这些问题，中国作为负责任大国、国际法的坚实捍卫者、人类命运共同体理念的提出者，应当更加积极地参与全球治理变革，代表广大发展中国家提出反映发展中国家海外利益的主张，推动建立公平正义的国际法秩序，为解决全球性挑战提供更多的公共产品。当前，国际法体系尚不完备，在粮食安全、疾病防控、跨国犯罪、气候变化、环境污染、能源利用、数字治理、规制滥用经济制裁和出口管制等诸多问题领域尚未建立有效的国际协调机制和统一规则，甚至处于规则真空状态。在这些领域建立对话机制、减少治理分歧和探讨有效解决路径，将有助于我国海外利益获得更为全面有效的国际保护。因此，我国应进一步考虑在上述更广泛的领域有所作为，推动建立更多的国际合作协调机制。
四、构建中国海外利益保护法律体系的具体路径
构建与新时代中国海外利益发展相适应的保护体系，需统筹涉外法治和国际法治，统筹立法、执法、司法和守法，统筹运用法律手段和非法律手段。
（一）统筹涉外法治和国际法治
涉外法治和国际法治是全球法治的两个方面。海外利益保护既需要各国依国内法实行有效的国内治理，也需依国际法进行跨国治理和国际治理。在海外利益保护过程中坚持法治原则，需从涉外法治和国际法治两方面入手，二者有机衔接，互为补充，共同构成我国海外利益保护的法治体系。
涉外法治是保护海外利益的基础和主要手段，应当以法律为途径、借助规范的力量构建一套科学的法治化体系，让海外利益保护工作在法律框架内运行，用法治思维和法治方式依法处理涉外事务、强化涉外法律服务。海外利益本身的涉外性使其与涉外法治的发展息息相关，溢出国内法治的海外利益保护是涉外法治的重要组成部分。对外关系法和国内法域外适用均属于涉外法治的重要内容，是构建中国海外利益保护法律体系的重要支点。对外关系法重在研究国际法国内化过程中和国内法国际化过程中产生的法律问题，对于海外利益保护规定如何在国内和国际两方面实现有机衔接而言十分关键。国内法域外适用同样可以发挥保护本国企业和公民海外利益的作用，保护本国私人利益是国内法域外效力的重要逻辑起点。国内法的域外适用具有很强的防御功能，往往通过保护本国私人利益而对他国主张和做法采取反制措施的方式维护我国海外利益。因此，加强对外关系法和国内法域外适用两方面的立法和运用将为海外利益保护提供有效的法律武器。
加强国际法治合作、积极参与国际规则的制定，对维护海外利益起着日益突出的作用。相比于其他方式，通过国际法确立的海外利益更具有稳定性、长期性、合法性。积极参与和我国海外利益保护相关的国际法制定，有助于提升我国界定自身海外利益的话语权，提高国际社会对我国海外利益的认可，也有助于加深我国对相关国际法规则的理解，更好地将本国海外利益保护的相关权利主张借助国际法规则反映出来，习近平总书记指出，在国际规则的制定过程中，我们要做参与者、引领者，要善于发出更多中国声音、注入更多中国元素，维护和拓展我国发展利益。并在不妨碍国际制度有效运转的同时修正其中的不合理之处。我国应坚定不移地维护以《联合国宪章》为核心的国际法律秩序，坚持主权平等，承认各国发展海外利益的机会平等、保护海外利益的权利平等；奉行不干涉内政原则，尊重他国的发展利益，不干涉他国保护海外利益的行为。我国海外利益所在国众多、法治水平参差不齐，当利益所在国国内法治不健全、法治环境恶劣时，国际法可以在保护我国海外利益上发挥更大的作用。一方面，高水平的国际法规则可以在一定程度上推动东道国国内法治水平的进步；另一方面，国际救济可以弥补当地救济不足，从而为我国公民和企业的维权提供强大的法治保障。例如，贸易和投资协定中有关贸易投资自由、国民待遇和最惠国待遇、和平争端解决等规定，可以为我国海外企业提供广泛的贸易市场和投资机会、平等无歧视的营业环境、法治化的权利救济和配套的争端解决；通过领事条约确立领事合作，建立领区，可便于我国领事人员直接与当地政府打交道，高效保护公民权益；避免双重征税协定可帮助我国境外公民和企业获得税收优惠，降低税收负担。据美国政府官网报道，美国以每年签订200多项条约和国际协定的方式维护其海外利益。“此外，据不完全统计，美国在1947~2001年之间总共签署通商条约、同盟条约、多边条约等国际协议数量达11015个，这些条约在加强美国参与国际事务力度的同时，也为其海外投资权益保护提供了有力支持。我国目前已缔结的自由贸易协定共19个，双边投资协定104个，领事条约（协定）49个、避免双重征税协定107个。与我国目前已建交的国家数量181个、截至2018年已直接投资的国家和地区数量188个相比，已缔结协定数量与当前“走出去”的态势极不匹配。因此，在及时更新现有的双边和区域贸易协定、投资协定、领事条约、税收协定的同时，我国应加快与已建交但尚未缔结条约的国家之间的缔约谈判，与更多的利益伙伴搭建海外利益保护的规则机制，通过构建高水平国际经贸投资规则体系和公平合理的国际秩序，为我国海外利益发展提供完善、先进的国际制度保障。未来的国际竞争是规则的竞争，我国应积极参与贸易、投资、领事保护、“双支柱”国际税改等领域的全球治理变革，提高海外利益保护相关国际规则的整体水平，努力建立高水平的海外利益保护新秩序。
（二）统筹立法、执法、司法、守法
海外利益保护体系的建设，立法、执法、司法、守法四者不可或缺。其中，立法具有严肃性，执法具有灵活性，司法具有救济性，守法具有主动性。统筹立法、执法、司法、守法，须将立法的严肃性和行政的灵活性相结合，将政府行为、司法救济和个人行动相结合。
立法方面，我国应就《海外利益保护法》开展立法调研和准备工作，同时加强海外利益保护立法的体系化建设。通过全国人大制定《海外利益保护法》这一海外利益保护的基本法，为我国海外利益保护工作确立指导原则和行为框架，具有必要性和可行性。制定《海外利益保护法》，不仅是落实自党的十八大以来维护海外利益的目标做出顶层制度安排的立法选择，也是为了应对新时代我国海外利益高增速发展而国际政治经济格局蕴含高风险因素的现实需要。《海外利益保护法》作为基本法，不仅能够彰显我国对海外利益保护的重视程度，也将承载打造我国海外利益保护法律体系新格局的重大使命。从国外立法来看，美国一直十分重视海外利益的立法保护，相关重要立法包括《1948年经济合作法》《1961年对外援助法》及其修订案等。1995年美国众议院曾起草专门的《海外利益保护法案》，但被时任美国总统克林顿基于政治和外交理由予以否决。但并不能以此否定颁布海外利益保护基本法的必要性。就《海外利益保护法》的可行性而言，关键在于如何具体开展立法设计。作为海外利益保护的基本法，该法主要用于回答“谁保护”“保护谁”“用什么保护”“怎么保护”等基础问题，以海外利益的概念、范围、保护原则、机构职能、保护内容和方式的确立为基本内容，通过界定海外利益保护工作相关主体的权利义务关系，为我国海外利益保护法律体系的构建提供基本制度遵循。在立法体系架构上，可设总则、海外公民权益保护章、海外经济利益保护章、海外安全利益保护章、海外文化利益保护章等专章规定，并辅以“其他规定”作为兜底。除考虑制定基本法外，全面梳理对外投资、对外援助、海外资产保护、主权豁免、领事保护与协助、海外安保、涉外民商事纠纷解决等多领域的涉外立法也很有必要，应当在参考美、日、欧等发达国家或地区海外利益保护立法经验的基础上，结合中国特色和实际情况，建立全方位、多层次、宽领域特征的海外利益保护规范群。
执法方面，应通过行政机关在组织、决策、执行方面的机制创新，系统提升政府治理能力和服务能力，为我国海外利益提供灵活、及时的协助与救济，弥补个人力量微薄和自助救济效果欠佳的劣势，为海外公民、企业正当权益提供强大的保护后盾。当前，我国海外利益保护组织机制存在明显的条块分工，亟须加强体系性、有效性和部门协同性。可考虑在国家层面设立专职机构，主管海外利益的保护和管理，统筹协调外交、商务、情报、卫生、安全和军队等部门的工作。通过建立跨部门海外利益保障协调机制的方式，明确各部门在海外利益保护任务上的职责分工，消减海外利益保护过程中政出多门、多头管理和协调困难等问题。在决策机制上，统筹多部门加强风险监测预警和研判，共同拟定对策。在执行机制上，应加强域内执法和域外执法的协调。在域内执法方面，通过建立政府公共服务平台、国别和区域风险评级体系、涉外法律服务中心等方式，对我国“走出去”企业遇到的最新法规、政策、资讯予以分析和回应，推动我国海外企业的合规体系建设。在域外执法方面，公安警务部门等执法机关应积极尝试与不同国家、国际组织开展域外联合执法合作，及时有效地保护我国公民和企业的生命财产安全；在领事保护方面，应提高领事官员“以人为本”的服务意识、水平和效率，推动领事官员以国内法为依据，在利益所在国许可范围内执行国内政府机关的行政管理职能和服务职能，协助中国海外公民和企业维护其合法权益。
司法方面，除积极管辖、受理涉外民商事纠纷案件之外，还应积极对外签署更多的司法协助协定，妥善化解管辖权冲突、法律适用、判决执行等涉外难题，结合海外利益保护的需要开拓司法保护新功能、新手段，从而更好地维护我国的海外利益。截至2022年7月，我国共计与69个国家签订民商事和刑事司法协助双边条约。根据中国政府法制信息网、中华人民共和国条约数据库、中华人民共和国外交部官网汇总整理得出数据。加快与其他国家之间司法协助协定的谈判签署，积极探索互惠原则的适用，主动扩大国际司法协助合作范围，对于提高我国海外利益的司法保护水平而言十分必要。应继续完善与推进“一带一路”国际商事法庭的建设，加强争端预防和解决机制建设，为我国“一带一路”建设提供更好的司法保障。在当前外部形势给我国海外利益保护带来新风险和新挑战的背景下，我国法院还应积极开拓司法保护新功能、新手段。例如，可通过优化在海事和知识产权等领域的禁诉令实践，维护本国司法管辖权，减少域外平行诉讼，从而有效防止在中国败诉的当事方以在其他法域获得不同裁判的方式，干扰我国已生效裁判，发挥保护本国公民和企业权益的司法功能。再如，为降低经济制裁泛滥对我国海外利益的侵害，法院可积极探索我国《反外国制裁法》第12条规定《中华人民共和国反外国制裁法》第12条规定：“任何组织和个人均不得执行或者协助执行外国国家对我国公民、组织采取的歧视性限制措施。组织和个人违反前款规定，侵害我国公民、组织合法权益的，我国公民、组织可以依法向人民法院提起诉讼，要求其停止侵害、赔偿损失。”的落实路径，给受到歧视性限制措施侵害的我国公民、组织在本国法院寻求司法救济提供必要的支持和便利。
守法方面，应强调消极守法和积极维权的结合，在引导海外公民和企业守法意识的同时，提高当事人的法治维权意识。首先，身处海外的公民和法人，应增强风险与合规意识，遵守利益所在国的法律。其次，基于尊重东道国主权、属地管辖权优先原则、国籍国在东道国对海外利益的保护存在边界、当地判决执行障碍更低等多方面原因，目前当地救济仍是海外中国公民和企业维护自身权益最重要的手段，充分利用东道国国内的行政、司法救济维护自身权益十分重要。除此之外，鉴于私人主体在海外维权方面往往存在信息、知识、能力等方面的不足，为落实国家涉外法治布局，在培育壮大涉外法律服务队伍、提升我国涉外法律服务能力和水平的同时，应充分发挥政府部门在海外维权方面的服务职能。美国商务部曾于20 世纪 90 年代成立专门的维权中心，可资参考。以海外投资保护为例，鉴于私人投资者对我国签署的双边投资协定普遍缺乏了解，我国商务部曾于2021年发布《企业利用投资协定参考指南》，《企业利用投资协定参考指南》，中华人民共和国商务部网站，这对于我国投资者更好地利用双边投资协定所赋予的实体权利和程序维护自身合法权益，亦具有十分重要的现实意义。
（三）统筹法律途径和非法律途径
海外利益保护体系的构建，应统筹和协调运用法律途径和非法律途径。法律不是保护海外利益的唯一工具，也并不能解决所有的问题。例如，立法本身不可避免地具有滞后性，无法及时解决我国海外利益面临的新情况、新风险、新问题；境外执法往往具有一定的局限性，一般需要取得利益所在国的同意，从而避免干涉他国主权；司法救济的高成本、高门槛及司法主权的边界性，导致并非所有公民和企业均愿意且能够通过司法获得有效的救济。因此，在强调海外利益法律保护的同时，亦不应否定军事、外交和情报等其他途径对于海外利益保护的重要性。妥善利用外交、情报、金融等相对温和的手段保护我国海外利益的能力，恰恰彰显了我国制度、文化等方面的软实力水平。
海外利益的保护，综合施策是关键。我国海外利益保护的政策工具箱不仅要有丰富的种类，更需要在充分认识各种手段的性质、等级、类型基础上恰当地加以实际运用。例如，面对恐怖主义、极端势力、军事强权的威胁，军事手段对于保护我国公民的人身安全和企业的财产利益就显得十分必要。在这方面，除根据国际法敦促并压实海外项目所在国政府的东道国属地安保责任之外，在引入第三方安保服务的同时，还应积极发展本国的私营海外安保企业与应急救援体系。外交手段有利于和平解决争端，也是维护我国海外利益中较为常见和频繁的手段。在国际大变局的时代背景下，除外交保护、领事保护等传统方式外，可尝试在对外援助、制裁等方面探索更为丰富、灵活的保护方式，并重视与其他手段的协调配合。此外，情报收集与信息分析，文化软实力的保护，金融、税务与保险保护，网络通信与信息保护，也都可作为海外利益保护的有效手段。整体而言，军事、法律手段属于硬性手段，外交、文化、情报搜集、金融等手段属于软性手段。一个完备的海外利益保护体系，需要发挥不同工具的优势，讲究不同手段的使用时机，注重不同手段的协调配合，以软硬兼施的组合方式，实现海外利益保护目的的最大化。
五、结语
海外利益的保护水平不应迟滞于我国海外利益的发展速度。中国海外利益保护法律制度整体上仍处于初级阶段，本文仅从基础性、理论性问题的角度展开研究，试图推动我国整体把握海外利益保护法律体系构建的正确方向。确立这些基础性问题，才能把握住体系构建的整体布局，我国海外利益的发展方可行稳致远。但构建中国海外利益保护法律体系是一项历史性任务，无法一蹴而就。在后疫情时代和地缘政治乱局中保护我国高速发展的海外利益，除确立基本理论问题外，还需将基本理论妥善运用于海外利益保护法律体系构建的具体层面。（作者：漆彤 武汉大学国际法研究所教授、博士生导师；范晓宇 武汉大学国际法研究所博士研究生）