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美日协调对华出口管制新动向及其局限性

发布时间:2023-03-09来源:国合中心

俄乌冲突爆发以来,美日两国战略界将新兴技术作为地缘政治的重要战场,将技术民族主义作为其共同的价值取向,把对中国的技术脱钩作为遏制中国发展的重要手段之一,积极提升对华科技竞争的联动性,不断强化对华出口管理和投资限制的政策协调,蓄意在科技领域共同制造对华恐惧症和“寒蝉效应”。但从长远来看,美日遂行的以邻为壑的出口管制政策不仅损害中国的经济利益,也损耗美日自身。而且,美日两国对华出口控制协调还面临着阻碍其政策执行的各种制约性因素,这将对其政策协调连贯管理的动态能力构成不小的挑战。

一.美日对华出口管制新动向

(一)对华出口管理从对技术本身和中国的风险评估转向重视对华出口的国际政治风险管理。近年来,美国不断升级对华全面技术封锁与技术遏制战略行动,深刻影响了全球重要产业链的正常运转,压制了全球技术链协同,并对未来全球政治经济治理带来更多不确定性风险。日本官方文件则反复强调“美中竞争下的国际政治风险”,不断强化防止高端技术、材料流失和转移到中国的警戒心理和防范措施。无论是《经济安全保障推进法》还是《美日竞争力与韧性伙伴关系》,都凸显日本通过重构全球供应链和强化出口限制来遏制中国高科技发展,维持日本科技领先地位的意图。美国早在2018年就制定了出口管制改革法案(ECRA)的;2020年日本也修订了《外国货币兑换以及外国贸易管理法案》,实施了对内直接投资相关的事前申报对象的修改。这些制度的修改正是鉴于国内技术对华流出的可能性,是对一般适用于外商直接投资规则的修改。

(二)美日加强协调对华关键技术的出口管制。去年以来,美国利用实体清单、未经核实清单、中国涉军企业清单、特别指定国民清单、行业制裁识别清单等各类制裁工具的协同联动,更为密集地对华实施了一系列出口管制。日本在紧随美国步伐的同时,通过改进美日分享中国公司和投资者情报的方式,以更精细、更有效的方式筛选对华直接投资和风险投资。2022年一月,美日经济政策协商委员会宣布成立,经济安保成为两国协调的核心内容。两国还将人工智能、生物工程、机器人、量子计算机等14个领域尖端技术作为出口限制对象,并定期动态调整出口管制范围的产品对象;协调将半导体制造机械、人工智能、量子通信的技术包括其内,并效仿“巴黎统筹委员会”的模式运作。

(三)美日不断强化对华出口管制的“产官学一体化”。美国近年来的对华出口管制从单点对高科技企业的封锁制裁,扩大到涵盖技术管控、交流阻断、人才封锁等多手段组合,且在政策设计上越来越精准:一方面,美国对获取美国尖端技术和知识产权实施更为严格的限制,《外国投资风险审查现代化法案》意在防止中国通过投资获取美国技术;白宫科技政策办公室牵头协调了二十多个联邦研发、执法和国安部门,组成研究环境联合委员会,以确保美国研究机构的安全性和完整性;另一方面,美国通过限制美中人文交流来放缓中国科技进步的步伐,包括对中国学生赴美留学施加越来越严格的限制,阻挠美中高校和科研机构人员的学术交流。在日本,官民合作培育支持尖端重要技术的体系和强化供应链稳定、确保关键基础设施安全、敏感技术专利保护一起构成日本新近公布的《经济安保法》四大支柱。日本还设立专事经济安全研究的智库和基金,以加强对于与经济安全直接相关的半导体、蓄电池、人工智能、量子技术方面的研究。日本通过加强日美欧三方的产官学合作机制建设,提高在国际社会经济安保议题的设置能力,进而达到迟滞中国科技发展的目的。值得关注的是,日本近年来尤其加大了对赴日攻读理工科中国留学生的资格审查力度,同时还规定一些专业停止招收中国留学生。

二.影响美日对华出口管理协调的制约性因素

无论是从冷战时期美国西方遂行高技术出口管制政策的实际效果来看,还是从当下美日对华出口管制合作实施的有效条件来看,美日两国要对华实施有效的出口管理政策协调,至少取决于能否在以下三个方面达成共识。

一是,美日两国能否在出口管理目标的合作上达成共识。这一目标与美日两国的安保贸易管理的政策工具直接相关。日本安保贸易管理是要将国内企业在技术等经济比较优势转换为国际政治影响力,必然会影响国内出口企业的经济效益和竞争能力,进而会降低其在安保贸易管理方面的合作动力。美国产业界也担心,如果自主限制能从美国以外获得的技术,其他国家的企业将“趁机”扩大营收;美国企业的营收就会减少,竞争力有可能下降,还面临加快自产化的中国企业处于有利竞争地位的窘境。

二是,美日能否在出口管理的程序达成共识。为了确保出口管理的有效运作,法律制度、许可证制度、惩罚制度以及限制清单是不可或缺的。除非这些实施对华出口管制所必需的措施在美日两国之间相互倚重,否则它们涉及到的对华出口企业都会担心技术上的“搭便车”或者赶超所产生的不满情绪。在对华出口管制政策中,日本则通过制定“事先申报免除制度”、“核心行业清单”和“指定行业清单”,合法地限制了中国企业获取日本的关键技术、高价值零部件。

三是,美日两国能否在出口管理类别上达成共识。一些产品和技术是专门用于军事的,而另一些则可以用于民用领域。俄乌冲突爆发以来,美日两国将新兴技术和关键技术视为对国家安全具有特别重要地位加以出口管制的严控对象。而这些技术在民间市场具有巨大潜力,如果不能在拥有这些技术的两国之间实现共享,那么管理壁垒较低的国家则将获得最大利益。因此,美日两国规定的对华出口管理清单对对华出口政策协调具有重要意义。

从目前来看,美日两国对华出口管理政策协调在上述三方面的共识还处于动态形成过程中,实际效果有待进一步观察。首先,美国和日本在安保贸易管理政策目标上仍存在分歧。美国在引进以外交政策为目的的出口管制时,保证了政策实施上的灵活性,并在2018年引进ECRA(《美国出口管制改革法案》)时,扩大了在“视同转移”管理中对政策考虑的余地。而日本长期以来的安保贸易管理难以反映单一措施或外交政策考虑。其次,美国和日本在管理程序上存在差异,尽管两国在安全保障贸易管理制度上不存在差异。日本经济产业省作为负责安全保障贸易管理的单一部门,在制度的有效运用上有很大的灵活性。在美国,商务部主要负责出口管制,国务院负责国防装备,能源部负责核相关产品和技术,有些政策需要部门之间协调处理。这种制度差异势必会对两国的对华出口管理政策协调产生严重影响。最后,在以地缘政治风险管理为目标的对华出口管制中,美日两国在管理方法上也仍然需要协调。美日两国的对华出口管理方式包括与特定关键技术相关的供应链管理、网络安全以及通过国际学生等人际交流的技术泄露等,特别是将来的STEM人才的培养方法、技术开发的资金筹措等,都会根据美国日本两国的高技术开发的状态发生变化。

总之,美日两国日益强化对华出口管制政策的协调,使经济技术问题与国家安全、地缘政治因素的相互联动、相互融合更趋深入,不仅联合其他伙伴国家推动中国和全球供应链剥离,还试图在技术标准制定与规范上与中国进行脱钩。对此,中国既要谨慎应对,更要未雨绸缪。中国除了要继续加大基础性研究投入,加快实施战略新兴产业重大工程外,还要运用制度优势防范化解重大经济和科技风险的挑战冲击,努力将美国和日本对华出口管制政策的负面影响控制在相关细分领域,避免中国经济和科技发展因此出现大规模、系统性风险。(作者:倪建平 大连理工大学东北亚国际发展和合作研究中心主任、教授)