域外国家“扎堆”加强南太外交投入

今年7月，美国国务卿布林肯、国防部长奥斯汀分别访问汤加和巴布亚新几内亚。此前的5月，布林肯曾访问巴新，与该国签署防务与海上合作协议。过去一年来，美国明显加大了对南太平洋地区的战略关注和投入，其与太平洋岛国的关系急速升温。2022年9月，美国总统拜登在华盛顿出席首届“美国-太平洋岛国峰会”，会后美方发布了历史上首份《太平洋岛国伙伴关系战略》，并任命首位美国驻太平洋岛国论坛特使。与此同时，包括法国、印度、韩国、印度尼西亚在内的域外和邻近国家也纷纷提升太平洋岛国在本国外交中的位置，通过加大战略投入、明确共同利益、拓展合作空间等方式，增加对太平洋岛国地区的影响力。随着域外国家的频繁介入，南太平洋正在成为美国等西方国家推动的阵营对抗新前沿。

2023年7月26日，美国国务卿布林肯访问汤加，在努库阿洛法出席美国驻汤加大使馆新馆开馆仪式。

美国的太平洋岛国战略完成顶层设计

第二次世界大战结束后，太平洋岛国在美国的对外战略中地位急剧下降。在超过半个世纪的时间里，美国没有向太平洋岛国投入过什么战略资源，其在岛国的利益多是通过澳大利亚、新西兰这两个盟国代为照料的。2012年，在奥巴马政府提出“重返亚太”的背景下，美国国务卿希拉里·克林顿出访库克群岛并出席太平洋岛国论坛，成为二战后首位正式访问太平洋岛国地区的美国外交首脑。自此，太平洋岛国在美国对外战略中的地位开始提升。近些年，从特朗普时期的《美国“印太战略”框架》和《“印太战略”报告》，到拜登政府的《美国的“印太战略”》，再到《太平洋岛国伙伴关系战略》，太平洋岛国在美国对外战略中的定位日渐清晰，至此次布林肯出席美国驻汤加新大使馆开馆仪式，其酝酿已久的太平洋岛国战略已然成型。

在区域布局上，美国将太平洋岛国的战略重点从此前的密克罗尼西亚区域扩展至整个南太平洋地区。密克罗尼西亚地区主要由密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳三个国家组成，它们在独立前均由美国托管，独立后与美国签订《自由联系条约》（COFA），同美国保持了非常紧密的经济、安全、外交、社会联系，也成为美国在南太平洋地区的战略据点。《太平洋岛国伙伴关系战略》出台后，美国在强化密克罗尼西亚区域的传统势力范围地位同时，向南太平洋其他国家增投外交资源，包括在瓦努阿图、汤加、基里巴斯新设使馆，任命驻太平洋岛国论坛特使，不断加强外交存在。

在制度建设上，美国健全和完善了一系列从双边到多边的机制安排。双边层面，与密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、帕劳续签《自由联系协定》，推动“美国-太平洋岛国峰会”机制化运行，完成2023年及其后的《南太平洋金枪鱼条约附件》修正案和相关《经济援助协定》谈判，加强对太平洋岛国《蓝色太平洋大陆2050战略》的支持。多边层面，推动太平洋岛国论坛与美日印澳四国机制（QUAD）及“蓝色太平洋伙伴关系”（由美国、英国、日本、澳大利亚、新西兰共同组建）进行战略对接，利用盟伴体系和小多边机制加强与太平洋岛国的整体合作。

在援助力度方面，加大资金投入并重点关注应对气候变化、互联互通、海洋安全和“善政”（Good Governance）。气候变化领域，美国将建立《适应和复原的总统应急计划》，以增强太平洋岛国应对气候变化的能力，联手一些国际机构拓宽太平洋岛国气候融资渠道。互联互通领域，将在关键物流、运输和技术领域提供帮助，升级南太平洋地区的海底电缆，加强太平洋岛国之间和与世界的联通。海洋安全方面，增加美国海岸警卫队、国家海洋和大气管理局和五角大楼在南太地区的人员部署，与太平洋岛国加强海洋安全合作和培训，以“可持续地”管理专属经济区。“善政”领域，支持太平洋岛国的“民主和人权事业”。

从顶层设计看，美国将全面介入太平洋岛国的地区治理和发展议程，增加外交资源、人力资源和资金的投入，同时将合作重点放在气候变化、互联互通、海洋安全等领域，甚至提出与中国相似的理念和政策主张，从而更加明确地表达了与中国在该地区开展全方位战略竞争的目标。布林肯半年之内两次到访太平洋岛国表明了美国落实《太平洋岛国伙伴关系战略》的力度和决心，显示其已将太平洋岛国视为“印太战略”的重要发力点。

2023年7月3日，中国海军“和平方舟”号医院船从浙江舟山起航，赴基里巴斯、汤加、瓦努阿图、所罗门群岛、东帝汶五国执行“和谐使命-2023”任务，开展人道主义医疗服务。

域外国家对太平洋岛国展现空前热情

除了美国之外，域外众多国家对太平洋岛国的关注达到了空前的程度，通过领导人会晤等方式强化了与太平洋岛国的关系发展。

今年5月22日，印度总理莫迪访问巴布亚新几内亚，与太平洋岛国共同召开第三届“印度-太平洋岛国合作论坛”。这是莫迪首次访问巴新，也是该论坛时隔八年再次召开。5月30日，韩国总统尹锡悦在首尔主持首届“韩国与太平洋岛国峰会”，会议以“携手共荣：加强与蓝色太平洋的合作”为主题，邀请太平洋岛国论坛秘书长以及论坛成员国领导人出席。7月5日，印度尼西亚总统佐科正式访问巴布亚新几内亚并出席两国新航线开通仪式。7月24日，法国总统马克龙到达法国海外属地新喀里多尼亚，随后对瓦努阿图、巴布亚新几内亚进行正式访问，成为首位访问南太平洋地区非法属领地的法国在任领导人。

域外国家“扎堆”增加对南太平洋的外交投入，背后有一些共同的原因，也有各自的战略考量。

首先，近年太平洋岛国备受中美两个大国关注，战略重要性不断提升，促使其他在该地区具备传统影响力的国家为了不被边缘化而加大工作力度。法国总统马克龙就强调，他此次访问南太平洋就是为了推动该地区伙伴关系的“多样化”，为太平洋岛国提供除中美之外的“新选择”。

其次，一些域外国家呼应美国“印太战略”，配合美国完善布局，同时推进自己的地缘政治目标。美国自五年前明确提出“印太战略”以来，一直希望借助其盟伴体系加快落实有关部署。包括美国盟友在内的相关国家显示出不同程度的迎合姿态，也陆续出台自己的“印太战略”，在向美国靠拢的同时追求自身利益。法国、印度、韩国都已出台“印太战略”，东盟也出台了“印太展望”，其中，韩国尹锡悦政府的“印太战略”服务于其“全球枢纽国家”新定位，积极拓展韩国在全球海洋地区的影响力。

第三，在全球治理领域争取太平洋岛国的支持和配合。随着多极化世界的深入发展，中小型国家、发展中国家、地区性组织在国际事务中的作用越来越大。与此同时，区域性大国、中等国家也有更多机会深度参与全球治理。太平洋岛国虽然经济发展落后，地理上远离世界政治经济中心地带，但作为重要的发展中国家群体，在全球治理中的地位也呈上升趋势，日益成为域内外大国的争取对象。特别是在气候变化问题上，深受海平面上升等威胁的太平洋岛国的态度还是举足轻重的。2023年1月，莫迪在访问巴新之前在新德里发起主办了“全球南方国家之声”线上线下峰会，太平洋岛国领导人悉数受邀参会。“印度-太平洋岛国论坛”今年重启，对于印度推动“全球南方”相关议程并获太平洋岛国支持具有重要意义。

“竞赢”还是“共赢”？岛国态度很重要

域外国家不断增加的投入为太平洋岛国地区的经济社会发展提供了重要机遇，也为岛国在国际上扮演更重要角色提供了舞台。从各国与太平洋岛国达成的共识看，合作领域覆盖经济援助、人道主义援助、医疗卫生、海洋安全、互联互通、基础设施建设、应对气候变化以及海洋资源开发与利用，等等，而依托外来资金、技术及人力资源突破太平洋岛国发展瓶颈是该地区实现双赢、多赢目标的必由之路。

与此同时，相关国家介入南太平洋地区治理和发展议题的目标与太平洋岛国的期望在一定程度上是南辕北辙的。美国将中国列为“头号竞争对手”，秉持阵营对抗、冷战零和思维推进太平洋岛国战略，在该地区大搞排他性的小圈子，处处以中国为假想敌，把太平洋岛国当为“竞赢”中国的战略工具，给它们带来巨大的选边站队压力，但岛国作为独立的主权国家仍顶住压力保持平衡，明确拒绝成为美国等西方国家的战略棋子。2022年中国与所罗门群岛签署安全合作协议，遭美澳等国干扰阻挠，但两国加强相关合作的决心坚定不移；2023年布林肯访问汤加期间发出“小心中国”的提醒，汤加总理索瓦莱尼在联合记者会上以“并不担心”作出直接回应。

随着域外国家介入南太平洋程度的不断加深，太平洋岛国面临的地区和国际环境也日趋复杂，如何在保持独立性的同时维护好大国关系、在扩大国际影响力的同时兼顾自身发展需求、在参与全球治理的同时推进区域合作，将是它们必须妥善应对的长期挑战。（作者：秦升 中国社科院澳大利亚、新西兰与南太平洋研究中心助理研究员）