美国对欧政策的变化及欧洲的未来

内容提要：特朗普第二任期以来，在涉及欧洲核心和重大利益的一系列问题上完全颠覆了美国对欧政策传统，发生了严重损害欧洲利益的重大变化。美国在安全上不再视欧洲为盟友，经济上从总体合作到打压和弱化，意识形态上开始视欧洲为对手而非志同道合的伙伴。美国大幅调整对欧政策，将动摇欧洲外交与安全支柱，冲击欧洲经济发展，加大欧洲内部分歧和矛盾，恶化欧洲地缘政治和安全环境。美国对欧政策的变化给欧洲带来的冲击前所未有，欧洲面临非常紧迫的调整内外政策的压力，而政策调整的方向和幅度也将在很大程度上决定着欧洲的未来。

特朗普第二任期以来，美国对欧洲政策一改拜登时期的拉拢与合作策略，对欧洲更为敌视，“基本上对欧洲的命运漠不关心”，导致欧美关系发生急剧变化。欧洲在遭遇过去80年未有之冲击下将何去何从，是重新推进战略自主建设彻底摆脱对美国依赖，还是继续甚至更加依附美国，成为各方广泛关注的一个重要问题，本文试就此作初步分析。

一、美国对欧洲政策的变化

自二战结束以来，欧美结成了强大的跨大西洋联盟，特别是北约这一军事组织将双方外交与安全政策捆绑在一起，成为欧美之间强大的纽带和黏合剂。过往80年来，欧美关系起起伏伏，甚至曾经发生严重分歧和矛盾，例如贸易纠纷和贸易战、针对第二次伊拉克战争的矛盾等，但欧美之间的分歧和矛盾主要是在一些具体问题上，并未引发双方关系的根本性变化。美国在跨大西洋联盟中虽然处于主导地位，但总体上并未损害欧洲的核心利益，也从未放弃对欧洲的安全承诺，在民主、人权等价值观问题上欧美之间也有相似的看法和政策，因此欧美关系整体稳定且具有较大的可预期性。特朗普第一任期时，曾将欧盟视为“敌人”，也曾称北约“已经过时”，但欧美关系并未“伤筋动骨”，并且在拜登时期因为共同应对俄乌冲突而得到进一步强化。但特朗普第二任期开启以来，在涉及欧洲核心和重大利益的一系列问题上，完全颠覆了过去美国政府传统上的对欧政策，发生了严重损害欧洲利益的重大变化。

首先是安全上不再视欧洲为盟友，而是视之为一个普通的交易对象，这对欧洲来说是一个根本性的变化。特朗普总统的交易性众所周知，对于传统盟友包括欧洲，特朗普政府也并未真正视其为盟友，而只是如世界上其他国家一样是一个仅供交易的对象，具体政策变化包括：

一是领土诉求。特朗普总统多次声称，格陵兰岛对美国国家安全非常重要，迟早要归于美国。尽管格陵兰岛主权归属丹麦，而丹麦与美国同为北约成员国，并且丹麦在欧洲属于传统上的大西洋主义国家，极为亲美，参与了美国多次重大军事行动，但美国仍对其采取了极为轻视、轻蔑的态度，这在欧美关系历史上绝无仅有。此举不仅对丹麦，也对其他欧洲国家带来了前所未有的冲击。

二是改变对乌克兰的政策。过去三年来，美国在乌克兰问题上采取了与欧盟基本一致的立场，即向乌克兰提供军事和财政援助，帮助其对抗俄罗斯。特朗普第二任期开启以来，在乌克兰问题上将主要精力集中于停火止战。为了达成停火止战的目的，特朗普政府对乌克兰施压，要求乌克兰在领土、加入北约等问题上作出大幅让步。目前看来，特朗普政府的“和平”努力一再受挫，尽管欧洲希望美国会因此加大对俄施压，但更有可能的是，特朗普政府会放任俄乌冲突，而非加大力度援助乌克兰、制裁俄罗斯。4月以来，美国国务卿鲁比奥以及特朗普总统已经多次威胁称将放弃调停、撒手不管。转变后的美国对乌政策与当前欧盟对乌政策可谓截然相反。

三是改变对俄罗斯的政策。特朗普政府并不似拜登政府一样，视俄罗斯为威胁，而是采取了缓和与俄罗斯关系，并逐步将美俄关系正常化的措施。特朗普总统与普京总统多次通话，通话内容不仅限于乌克兰问题，还涉及美俄双边关系及国际事务上的合作等诸多问题。这一政策转变也极大刺激了欧洲，欧洲视俄罗斯为最大安全威胁，认为对抗遏制才应是对俄政策主基调。

四是不愿承诺保护欧洲安全。特朗普总统经常攻击欧洲在安全问题上搭便车，占美国便宜，在竞选期间就宣称，不会保护那些在国防上投入不够的国家，还将鼓励俄罗斯进攻这些国家。特朗普政府虽然极力推动结束俄乌冲突，但不愿向乌克兰提供安全保证，而是认为这是欧洲人自己的事情。尽管特朗普本人并未声称将退出北约，未来几年内美国退出北约的可能性也不大，但对欧洲来说美国的安全保证从未如此之弱。

五是攻击欧盟。二战后欧洲一体化进程中美国发挥了重要积极作用，美国认为一个联合起来的欧洲更有利于西方共同应对苏联。历届美国政府或多或少均对欧盟和欧洲一体化采取了支持立场，从未有任何美国总统攻击欧盟和欧洲一体化。特朗普总统在第一任期时曾对英国脱欧欢欣鼓舞，曾称欧盟是“敌人”；第二任期开启以来，特朗普总统对欧盟的敌意有增无减，迄今仍拒绝接触欧盟机构领导人，多次称欧盟的存在就是为了“搞美国”，并且将搞散、搞垮欧盟作为了一个对欧工作目标。这对欧洲来说也是一个前所未有的重大冲击。

其次是经济上从总体合作到打压弱化。欧美之间有着非常紧密的经贸关系，双方互为对方第一大贸易伙伴。特朗普第一任期时，对欧盟钢铝产品加征了额外关税，欧盟也采取了反制措施。拜登时期与欧盟采取了和解行动，暂时终止了对欧盟钢铝产品加征的关税，并冻结了波音与空客在补贴问题上的争斗。虽然拜登政府仍然执行的是美国优先的政策，但手段上更为和缓，也更注重听取欧盟的意见。拜登政府还与欧盟建立了新的对话机制，即所谓的技术与贸易委员会，双方在这一框架下就经济、科技、贸易等问题进行沟通，既解决双边贸易分歧也寻求对外采取一致立场，特别是针对中国的立场。

特朗普第二任期开启后，完全逆转了拜登政府在经济问题上寻求与欧盟合作的政策，甚至相比第一任期更为激进。特朗普声称，欧盟不买美国的农产品、不买美国的汽车，什么都不买，并认为欧盟的贸易政策是“暴行”，并不断宣称将对欧盟出口产品加征关税。特朗普在关税问题上有其独特的思考，他认为关税既可以给美国政府带来税收，也可以让制造业回流美国并创造更多的制造业岗位，还可以逼迫他国政府在美国关切的一系列问题上让步，比如领土诉求、打击毒品等。所以特朗普政府的关税政策可能并不完全是针对欧盟，但欧盟却因为与美国的紧密经贸联系而受到更严重的冲击。而且特朗普政府并没有因为欧洲国家是美国的盟友而另眼相看，这也令欧洲倍感委屈。

3月12日，美国正式对全球进入美国市场的所有钢铝产品加征25%的关税，以保护美国的钢铁业，这一关税没有例外，当然也包括欧盟出口到美国的钢铝产品。从4月3日起，所有进入美国的汽车及零部件都面临25%的关税，欧盟也不例外。4月2日，特朗普政府宣布了所谓的“对等关税”，对欧盟税率为20%，尽管一周后宣布暂停90天实施，但仍对欧盟施加了10%的基本关税。对特朗普政府的关税措施，欧盟内部非常激愤，一些国家鼓动欧盟委员会采取对等报复行动。3月12日，欧盟委员会宣布将分两个阶段对美国采取贸易报复措施：第一个阶段是从4月1日起对美国出口到欧盟的相关产品加征关税，涉及货物价值约为80亿欧元；第二个阶段是从4月13起对美国出口欧盟的大约180亿欧元的产品加征关税，两者合计约260亿欧元，与受美国关税影响的欧盟钢铝产品价值相当。欧盟出台报复措施后，特朗普政府第一时间作出反应，威胁将对欧盟出口美国的所有酒类产品加征200%关税，意味着美国对欧盟的酒类产品关闭大门。特朗普政府的威胁引发了欧洲一些对美出口酒类产品较多国家的恐慌，包括法国、意大利、爱尔兰等国警告欧盟要避免陷入贸易战的恶性循环。多重因素下，欧盟委员会于3月20日宣布，暂停实施第一阶段的贸易报复行动，将综合考虑后于4月13日推出一揽子报复措施。但欧盟内部对此争议较大，一些成员国主张反制，一些成员国则因害怕刺激美国主张妥协。4月14日，欧盟宣布暂缓实施报复性关税，以便留出时间与华盛顿谈判。但迄今为止，欧美贸易谈判几无进展。5月13日，在中美达成贸易协定后，特朗普更是声称“欧盟比中国更坏”。

除贸易摩擦外，美国对欧盟的数字监管措施也极为不满。2024年，欧盟制定并通过了《数字市场法案》以及《数字服务法案》等立法，目的就是针对美国的苹果、谷歌等科技大企业进行处罚。特朗普政府多次警告欧盟不要针对美国大企业，否则将对欧盟加征关税。3月18日，欧盟委员会宣称，美国的苹果、元宇宙等企业违反《数字市场法案》，可能征收其全球营收的10%至20%的高额罚款，其中苹果最高可能面临约800亿美元的罚款。由于害怕报复，欧盟委员会4月23日最终决定对苹果、元宇宙两家公司分别征收5亿和2亿欧元的初步罚款。尽管如此，美国仍宣称这“是一种新型的经济勒索”“决不会容忍”。

最后是在意识形态上开始视欧洲为对手而非志同道合的伙伴。长期以来，欧美价值观大体一致，在民主、人权等所谓自由主义价值体系上有共同的目标和诉求。但特朗普总统所代表的“让美国再次伟大”运动在国内与民主党价值体系针锋相对，在外部则与欧洲所谓主流价值体系形成冲突。特别是在对待极右翼政治群体的态度上。

欧洲主流政党对极右翼政党基本采取排斥、打压态度，并力图构建“防火墙”，将极右翼政党排除在政府之外，以德国最为明显。欧洲一些国家如芬兰、奥地利、荷兰等国的极右翼政党都曾参与过本国联合政府，但德国极右翼的选择党由于被视为有纳粹倾向的极端组织，遭到几乎所有德国其他政党的排斥。欧洲和德国对待极右翼政党的态度遭到了美国抨击。主导美国政府效率部的马斯克在德国大选前夕公开为选择党站台，称其为“唯一能救德国的政党”，邀请选择党领导人魏德尔在其拥有的社交平台X上连线接受采访，并直接现身其选举造势现场。在2月慕尼黑安全会议期间，美国副总统万斯的发言被欧洲普遍认为是在价值观上针对欧洲的宣战书，他指责欧洲放弃了长期与美国保持一致的价值观，“压制言论自由”“害怕自己的选民”“放任非法移民”等，认为欧洲对极右翼的排斥是民主的倒退，呼吁撤除“防火墙”，称欧洲最大的威胁不是俄罗斯，不是中国，而是来自内部“基本价值观的倒退”。万斯发言后会见了选择党领导人魏德尔，但却拒绝会见德国总理朔尔茨。特朗普总统在1月20日举行就职仪式时，唯一受邀出席的欧洲领导人是意大利总理梅洛尼，而梅洛尼领导的是意大利自二战以来最右倾的一届政府，梅洛尼本人则是被归为极右翼的意大利兄弟党的领导人。美国公开支持欧洲极右翼政党，公开支持欧洲分裂，甚至干预欧洲国家选举，这对欧洲来说也是一个重大挑战。法国主流媒体《世界报》在一篇社论中就声称，美国现在“不仅仅是经济和地缘战略上的敌人，在政治和意识形态上也成为了欧洲的敌人”，是“欧洲民主的威胁”。

在民主、人权等所谓西方共同价值观上，美国的政策调整也对欧洲构成挑战。特朗普总统对乌克兰总统泽连斯基态度恶劣，甚至称其为“独裁者”，但却对俄罗斯总统普京表现出明显欣赏的态度。而在欧洲人看来，普京是一个“独裁者”，并发动了对乌克兰的侵略战争，乌克兰总统泽连斯基才是一个经民选产生的合法总统。特朗普政府大幅裁撤美国对外援助署以及联邦媒体机构经费和人员，也被欧洲视为是放弃传播民主、人权等西方价值观。

特朗普政府无视国际规则，退出世界卫生组织、应对气候变化的《巴黎协定》、联合国人权理事会，制裁国际刑事法院法官，肆意出台单边主义关税政策等行为，均与欧盟一向主张的多边主义国际秩序格格不入，并直接损害了欧洲利益。

二、对欧洲的影响

美欧关系长期以来十分紧密，欧洲在安全、科技、经济等领域长期依赖美国，美国大幅调整对欧政策，将不可避免给欧洲带来严重冲击和影响。

首先是动摇欧洲外交与安全支柱。跨大西洋联盟特别是作为其核心的北约是欧洲外交与安全政策的支柱。美国虽自冷战结束以来减少了在欧洲的驻军，但至今仍驻有8万多人的军队，分布在德国等欧洲多国的38处军事基地，并且还在比利时、德国、意大利、土耳其等欧洲国家部署了核弹头。美国提供的安全保护特别是核保护伞，是欧洲在安全上的最大倚仗。冷战结束以来欧洲持续削减军备，德国等诸多国家国防支出长期不足GDP的2%，背后的主要原因即是欧洲没有安全顾虑。自2014年乌克兰危机始，特别是2022年俄乌冲突爆发以来，欧洲各国国防支出明显增加，但北约的存在及美国提供的核保护伞对欧洲来说仍然是最主要的安全保障。欧洲接受美国的安全保护，也甘愿跟随美国的外交与安全政策，尽管美国作为一个霸权国家经常损害欧洲利益，但总体而言欧洲认为这是一个必须要付出的代价。2022年，欧盟发布其首份国防白皮书——《安全与防务战略指南针》，就多次强调北约在欧洲集体防御上不可或缺的根本性地位。也就是说，欧洲的安全战略就是建立在美国对欧洲安全防务的承诺之上。一旦美国不再愿意为欧洲安全提供保证，也就意味着长期以来欧洲赖以生存的安全战略基石坍塌。目前看来，特朗普政府视欧盟为敌人，视北约为负担，对乌克兰的命运漠不关心，对欧洲的安全关切不屑一顾，并多次暗示将削减或撤出驻欧军队。据美国媒体报道，美国国防部正在对美军各司令部进行重大重组，其中一项正在考虑的方案涉及美国放弃北约欧洲盟军最高司令一职。而该职位自美国前总统艾森豪威尔起便一直由美国人担任，一旦如此，将被视为美国准备脱离欧洲的重大信号。美国国防部长海格塞斯一再声称欧洲不再是美国的优先关注重点，强调“美国作为欧洲安全唯一保护者的时代已成为过去。”

因此，即使是最为亲美的欧洲国家也不得不承认，过去的安全战略和安全思维已经不再适用，需要有新的战略和思考。在欧洲内部，瑞典等北欧国家以及波兰、波罗的海三国是最亲美、也是在安全上对美国依赖最大、在外交上追随美国最紧的国家，但现在恰恰是这些国家所受冲击最大，对美国政策转变也最难以接受和难以适应。欧盟共同外交与安全政策高级代表卡拉斯是前爱沙尼亚总理，在欧盟内属于对俄鹰派，长期呼吁欧美共同援助乌克兰、对抗俄罗斯，但现在也不得不宣称，“自由世界需要新的领导人”，欧洲人应该自己承担起责任。

其次是冲击欧洲经济发展。过去几年来，欧洲经济表现不佳，作为欧洲经济中心的欧元区仅有0.7%左右的微弱年度经济增长，多国特别是德国甚至陷入衰退。欧洲经济低迷原因是多方面的，其中既有欧洲自身的一些结构性问题，如单一市场不完善、人口老龄化、福利体系拖累等，也有地缘政治上的因素，特别是俄乌冲突爆发以来的冲击。欧洲特别是德国失去了俄罗斯这一廉价能源来源地和制成品出口市场，面临能源价格数倍于以往的巨大压力，企业减产、倒闭成为普遍现象。与此同时，欧盟和一些欧洲国家出于迎合美国及意识形态偏见等原因，在与中国的经贸关系上推进所谓“去风险”战略，以减少对华依赖为名为中欧经贸关系发展设障。因此，在这种情况下，美国市场对欧洲经济的重要性相比以往更为凸显。“2022年，即俄乌冲突爆发的当年，欧美贸易额大幅上扬，对美进出口总额均达到历史最高纪录”；2023年欧盟对美出口5020亿欧元，占欧盟全部出口总额的19.7%，顺差为1580亿欧元。当前欧洲经济发展面临重重压力，竞争力不足，赤字和公债快速攀升，民众消费意愿持续下滑。大量本应用于科技研发和绿色转型的资金被用于援助乌克兰（迄今欧盟已向乌克兰提供了1392亿欧元援助，其中包括493亿欧元军事援助）以及国防支出，从长期看将进一步弱化欧洲经济发展潜能。与美国紧密的经济联系以及对美大量出口和盈余是欧洲经济的重要支撑，一旦欧美贸易战爆发导致形成持续加码相互加征关税的恶性循环，可能会成为压垮欧洲经济的“最后一根稻草”。

再次是加大欧洲内部的分歧矛盾。欧洲国家之间因为地缘环境、经济发展程度等差异，内部一直存在分歧矛盾，例如东西方之间在威胁认知上不同、南北国家间在财政和货币及对外贸易政策取向上不同等；国家内部也同样存在分歧矛盾，例如德国东部更倾向同情俄罗斯反对援助乌克兰、多国民众在移民问题上存在多元化趋向，这些内部差异可能因为美国对欧洲政策变化和调整而进一步深化。

一是在移民问题上分歧矛盾持续加大。反对移民的极右翼因得到特朗普政府的支持而声势上扬，将更坚决推进自身主张，从而加剧社会撕裂和政治上的碎片化。2月23日德国议会提前大选，极右翼的选择党历史性成为议会第二大党，获得近21%的选票，尽管德国社会的变化是主要因素，但美国副总统万斯等高官选前的认可和大力支持也发挥了一定作用。如果欧洲极右翼继续发展，将给欧洲社会、政治及一体化带来更大冲击。

二是围绕如何应对美国的关税战，欧洲内部分歧矛盾也会加大。目前欧盟内部一些国家如意大利呼吁欧盟委员会谨慎，不要陷入贸易战。在特朗普政府威胁对欧洲酒类产品加征200%关税后，法国总理贝鲁声称欧盟将美国威士忌列入报复清单“是个错误”，因为法国2024年154亿欧元的酒类产品出口中大多数出口到了美国，将是受美国关税冲击最严重的国家。因此，尽管欧盟在美国的关税威胁面前努力团结一致，但由于不同成员国所受冲击不同，这种团结一致可能转换为更多的内部争吵。

三是在防务问题上的分歧加大。北欧和中东欧的一些国家因为靠近俄罗斯有更大的紧迫感，如波兰的国防支出已占GDP的4.7%，达到特朗普所要求的5%目标不是难事。但对意大利、西班牙等南欧国家来说，基本上没有俄罗斯未来可能入侵的安全焦虑。西班牙首相桑切斯就公开声称，南欧国家面临的威胁与东欧国家相比“有所不同”，因此不愿快速增加国防支出，这些国家达到2%的目标都很困难，更不用说5%的目标了。而且这些国家普遍公债水平较高，财政负担沉重，更希望欧盟以赠款的形式帮助其提升国防开支，而这一要求必然会遭到其他国家的反对。

最后是恶化欧洲地缘政治和安全环境。过去几年欧洲的地缘政治和安全环境不断恶化。在其东部俄乌冲突仍在持续，与俄罗斯的对立、对抗在可预见的将来难以改善。在南部，非法移民和难民仍在持续涌入，未来随着中东、北非战乱不断加上非洲因气候变化引起的天灾人祸，这一问题只会更加严峻。从全球层面来看，由于欧洲在俄乌冲突和巴以冲突上的双重标准，已经在很大程度上失去了“全球南方”国家的信任。

在美国软硬施压下，欧洲过去几年事实上一直在破坏中欧关系，比如推进所谓“去风险”战略，搞所谓“反渗透”，以及在台海、南海、新疆等问题上制造事端等。因此，在特朗普2.0开启之前，欧洲在全球就已经十分孤立，对美国安全、政治、经济等全方位依赖也前所未有。但现在特朗普政府开始调整对欧政策，欧美关系从合作走向对抗，美国在欧洲眼里从盟友和最大的合作伙伴变成挑战、敌人甚至是经济、意识形态领域的威胁。可以说，欧洲自二战以来陷入了前所未有的孤立和孤独境地。此外，欧洲作为一个中小国家组成的集合体，需要一个可预期的多边主义国际秩序和国际框架，但现在的美国政府对多边主义国际机制不屑一顾，国际政治经济陷入前所未有的碎片化和不确定状态，这也是欧洲面临的新的国际现实。

三、欧洲的未来

美国对欧政策的变化给欧洲带来的冲击前所未有，欧洲面临非常紧迫的调整内外政策压力，而欧洲政策调整的方向和幅度，也将在很大程度上决定着欧洲的未来。

特朗普第二任期开启以来，随着美国内外政策的变化特别是对欧政策的变化和调整，欧洲内部讨论也开始逐渐升温，共识也开始形成，即欧洲依赖美国的时代可能彻底成为过去，未来欧洲需要靠自己而不是依靠美国来捍卫自己的利益，特别是在安全与防务领域。法国总统马克龙在特朗普正式就任总统之际发表演讲称，欧洲需要“战略觉醒”，大力投资于国防建设。

值得指出的是，过去80年来欧美关系曾多次经历严重分歧矛盾，欧洲也曾经有过多次类似的讨论，即欧洲需要建立自己的独立防务，减少对美国依赖。为此欧盟形成了“共同安全与防务政策”，设立了“欧盟对外行动署”等机制，试图增强自己在外交、安全与防务领域的独立性。特朗普第一任期时，欧洲“战略自主”呼声曾达到历史最高点，德国时任总理默克尔“我们能够完全依赖他人的时代某种程度上已经结束”的断言也曾在欧洲引发强烈共鸣。尽管如此，欧洲仍然说的多做的少，欧美关系依然如旧，欧洲对美国的依赖没有减少反而持续增加。那么这一次的欧洲与以往相比会有所不同吗？欧洲是否真正觉醒，能否真正走向战略自主之路，获得真正意义上的欧洲主权？从目前来看，这一问题尚无明确答案。

但是，欧洲面临的压力的确前所未有，寻求联合自强的紧迫性也前所未有。这在安全与军事领域表现最为明显。3月4日，欧盟委员会提出了一项革命性的“重新武装欧洲”计划，准备在未来4年内动用约8000亿欧元的资金用于国防支出。欧盟委员会主席冯德莱恩称，“如果欧盟成员国将国防支出占GDP比重提升1.5%，就可能在未来四年时间内创造约6500亿欧元的财政空间”，另外1500亿欧元将由欧盟委员会以自身预算为担保从市场筹措后再贷给成员国。欧盟委员会这一计划的核心是放宽成员国在财政纪律上的约束。根据欧盟的《稳定与增长公约》，成员国的财政赤字不应超过3%，公债水平不应超过60%，如果超过规定的水平，就必须按欧盟条约规定逐步降低。欧盟的计划是，成员国用于国防支出的费用可以不计算在债务范围之内，从而扩大成员国的财政空间。计划提出后得到了成员国的普遍赞同，但西班牙和意大利等国认为，“重新武装”的说法过于刺激可能会引发民众不安，因此欧盟委员会将这一计划改名为“准备就绪2030”（俄罗斯被认为在2030年前将具备入侵欧盟或北约某一成员国的能力）。3月19日，欧盟委员会发表防务白皮书《2030防卫力量》，称“欧洲面临严峻且持续增长的威胁”“欧洲重新武装的时刻已经到来”，希望通过增加对防务工业的投资、鼓励联合采购及提高军工产能等措施，让欧洲在2030年拥有强大的防卫能力。

欧洲综合实力最强国家之一德国的转变最为显著。2月23日德国大选结束后，候任总理默茨打破禁忌，寻求修改基本法中关于债务的规定。德国是欧洲国家中最为重视财政纪律的国家之一，自2009年起开始推行“债务刹车”财政规则，明确联邦政府年度结构性赤字上限为GDP的0.35%，并严禁州政府新增债务。这一机制在控制赤字方面发挥了重要作用，却也被认为限制了德国必要的长期公共投资与国防支出。默茨本人及其所在的基督教民主联盟一贯支持“债务刹车”机制，但在美国政策转变的刺激下态度发生根本性变化，希望放松财政纪律扩大财政支出。鉴于修改基本法需要议会中至少三分之二多数赞成，而新一届议会中默茨将无法获得三分之二多数支持，所以默茨在当届议会3月25日解散之前召开紧急会议，推动德国议会通过了修改“债务刹车”的法案，将超过德国GDP1%的国防开支从“债务刹车”限制中豁免，并设立5000亿欧元特别基金用于基础设施建设。

过去对欧洲共同防务建设质疑较多的北欧和中东欧国家立场也不同程度发生变化，转而支持欧洲建设自己的国防工业，波兰甚至想要寻求法国的核保护。可见欧洲已经开始行动起来，且相比以往力度更大，决心更大。但尽管如此，欧洲在联合自强上仍面临诸多障碍和阻力。

首先是资金问题。欧盟提出的8000亿欧元资金，目前看均是准备通过发行债券进行融资，对于德国等债务负担相对较轻的国家来说可能不是问题，但对债务负担沉重的国家来说将非常困难。比如法国、意大利、西班牙、希腊、葡萄牙、比利时等国公债均超过GDP的100%，一些国家每年的利息支出都要超过国防支出，未来借的越多要还的也会越多，相当于给这些国家发展套上一个沉重的枷锁，难以持续。如果不发行新的债券，那就需要加税或者减支，但这两种办法也都难以实施。从税收方面来看，欧洲国家福利体系健全，企业和民众税务负担非常沉重，特别是法国，2023年税收占GDP比例达到43.8%，在经合组织38个成员国中位列第一，继续加税的空间极其有限。从减支方面来看难度也很大。法国2023年为了减少养老金压力将退休年龄从62岁提高到64岁，但却引发了多次大规模罢工和示威游行，其导致的社会和政治后果至今仍在发酵。而且欧洲国家经济普遍低迷，这将让资金问题更为突出，甚至可能引发新的金融和债务危机。

其次是整合问题。欧盟作为一个整体，军费预算其实并不低，是仅次于美国的全球第二大军费支出实体。2023年欧盟27国国防预算总计达到创纪录的2790亿欧元，连续第9年正增长，且相比2022年增长超过10%，2024年再次大幅增长至3260亿欧元。当然，相比美国，欧洲军事预算仍有很大的增长空间。2024年，北约欧洲盟国军事预算总计4540亿美元，而美国一国就达到9970亿美元。但欧洲防务更大的问题是分散。一方面是国防工业的分散，主要的武器生产国都急于捍卫自己的利益，不愿采购他国武器，导致武器型号多、量少、价格高，在市场上不具竞争力；另一方面是采购上的分散，各国自主决定采购品种和数量，未能在全欧范围内做到资源的合理调配，重复建设和资源浪费现象较为严重。

再次是社会共识问题。如前所述，关于俄罗斯是否是一个真正的安全威胁，欧洲各国之间看法不尽相同，各国内部也存在较大分歧。比如德国选择党和左翼党以及其他一些政党并不认为俄罗斯是安全威胁，也反对因此增加军费，这些政党至少代表德国超过三分之一的选民，因此“重新武装”计划在德国也是一个争议性较大的议题。能否在重大问题上达成共识会影响欧洲“重新武装”计划的推进。

最后是美国干预问题。美国无论是从安全、科技还是金融、经济上来看，均不乐见一个战略自主的欧洲。美国希望欧洲增加军费开支，但更希望欧洲增加的军费开支是用来购买美国军火而非促进欧洲军工产业发展。所以可以预见，美国必将运用自己的影响力破坏欧洲的战略自主努力，在欧洲制造分裂。

“重新武装”、加强欧洲的硬实力，最终形成独立于美国、不依赖美国的军事能力对欧洲至关重要，但这只是欧洲未来发展的一个方面。欧洲还需要摆脱对美国的科技、金融和经济依赖；需要加强社会韧性，提升社会凝聚力；也需要持续加强资本、财政、外交与防务领域的一体化。展望未来，可谓困难重重，欧洲需要做到统筹好经济发展、社会建设与“重新武装”计划的关系，强化与世界上其他国家的建设性联系，但从目前来看并不乐观。

其一，欧洲缺乏领导核心。传统上的德法轴心因为德、法各自实力的下降以及双方内部民粹主义的发展，难以承担领导责任，欧盟委员会、欧洲议会等超国家机构则因为其日益增长的官僚主义、精英主义而更多成为问题而非公平、公正的带头人，也难以发挥团结欧盟各成员国的作用。

其二，欧洲缺乏务实思维。当下的欧洲开放性和包容性正在降低、价值观执念更为顽固，欧盟内部各国之间的矛盾以及各国国内的矛盾将持续消耗欧盟已经日渐减少的凝聚力、精力和活力。

其三，欧洲缺乏战略思维，难以跳出欧洲以及西方的固有思维定式看世界、看大势。这将极大制约欧盟的决策效能及未来发展。

欧洲可能在巨大危机和压力刺激下最终成功转型，成为多极世界中的独立一极；但更有可能的是，随着四年后美国政权更迭带来的政策调整，欧洲转型紧迫性下降，依附美国的惯性反弹，叠加自身内部矛盾上升，一体化和转型困难重重，这一轮的战略自主努力最终一如过往犹如昙花一现，无疾而终。如果这样，欧洲在世界上将更加地边缘化，彻底沦为大国角逐场而非角逐者，这才是欧洲真正的悲剧。（作者：张健 中国现代国际关系研究院副院长、研究员）