美国借助美菲同盟推动“以菲制华”策略及中国的应对

内容摘要：冷战结束后，通过构建和强化一个由自己主导的“非对称”联盟体系来推进其国家战略成为美国联盟战略的主要内容。中美全面战略竞争大背景下，美国重启美菲同盟，并企图以此推动“以菲制华”策略；菲律宾出于对外“随美牟利”,对内“倚美求稳”的考虑，小马科斯政府参与了美国“以菲制华”的策略。近年来，该策略在实施过程中呈现出一些新动向，即组建针对中国的“美菲+”小多边机制、灵活介入南海问题有关法律准则、提升安全合作层级与强化南海军事合作。对此，中国要对美国“以菲制华”策略进行研判与应对。从中国自身角度出发，要立足自身安全能力建设，坚定捍卫国家核心利益；就中美关系角度而言，应聚焦中美危机管控机制建设，探索以经济合作突破政治分歧的新路径；从与东盟关系角度看，应不断深化与东盟的多边合作机制建设，借助东盟内部机制来约束菲律宾“倚外闹海”行为，积极推动亚洲安全模式的新实践。

引言

从国家战略行为的角度出发，国家间的结盟一般是两个或多个主权国家之间关于安全合作的正式或非正式关系，其中通常还包含结盟各方存在某种水平的义务和收益交换，以及未能履行相应约定可能付出的某种代价，尽管这种代价有可能从其他途径得到弥补。与此情形类似，美国的联盟战略正是在冷战中为了构建遏制苏联和社会主义力量的对抗体系，通过在全球范围内与其他国家缔结联盟的方式逐渐成型的，而且“美国在发起冷战的过程中，首先不是在国家利益的界定上发生了变化，而是对威胁的界定发生了重大的变化”。这意味着，美国是在与苏联的冷战中逐渐成了一个自觉地、系统地制定国家安全战略的超级大国，并且形成了不再“根据自己的国家利益来界定所面临的威胁”的战略导向，而是通过“对威胁的界定”来驱动其关于国家利益的认知，并形成战略。冷战结束后，虽然来自苏联的所谓安全威胁已然不复存在，但是美国仍然以“威胁判断”来作为其推动国家战略的逻辑起点。与之前不同的是，美国认为自身面临“安全的多重威胁仍然存在”,且“比以往任何时候都更加复杂、模糊和分散”,需要“参与和领导战略(a strategy of engagement and leadership)”加以应对。而后，作为美国后冷战时代全球战略的基础性框架，克林顿政府的首份《国家安全战略报告》继续强调了美国面临安全威胁的多样性，并细化了美国的国家利益：加强国家安全、促进国内经济繁荣、推广民主，提出“参与和扩展战略”(the strategy of engagement andenlargement),从战略上凸显了美国谋求世界领导权的企图，特别强调与其盟友合作加强对国际和地区事务的介入。在此之后，尽管美国在具体的战略目标设定、战略重点选择、战略实施方式等方面有所变动，但“强调美国领导国际社会与主导国际秩序”始终是其战略的核心，尤其注重突出“美国独一无二的国际地位和领导能力”,强调要凭借其自身强大的综合国力“联合”盟友，在全球事务中充分发挥其影响力，追求更加稳固的领导地位。可以认为，两极格局解体后，美国的联盟战略主要通过构建和强化一个由自己主导的“非对称”联盟体系来推进其国家战略，以实现其世界霸权国的战略利益。

作为美国主导下的“非对称”联盟，“美菲同盟”是美菲两国出于二战后亚洲地缘政治格局的变化，为维护两国长期的战略利益，通过签署具有强制性的条约加以确立的联盟。从发展历程看，美菲同盟关系大致经历了“二战后的依附性关系”“冷战时期菲律宾追求战略自主”,以及“冷战后重新寻找关系焦点”三个主要阶段。但长期以来，由于美国在美菲“非对称”关系中过于强势，以及没有在改善菲国内安全环境、解决菲与周边国家的矛盾和问题方面作出实质性贡献，美菲同盟甚至一度随着冷战的结束而处于停摆的状态。然而，自奥巴马政府提出“重返亚太”以来，美国战略重心逐步由欧洲转向亚太地区，美菲关系开始重启；而后，特朗普政府将中国明确为“战略竞争对手”,并提出具有指向中国意味的“印太战略”构想，表示将与朋友和盟友合作，寻求一个自由而开放的“印太”地区。拜登政府全面继承特朗普版“印太战略”,并于2022年2月发布《美国印太战略》文件，将中国直接界定为印太地区所面临的“挑战”,强调要“加强美国在印太地区的长期存在”,同时提出了“促进地区价值”“建立地区联系”“推动地区繁荣”“加强地区安全”“抵御地区威胁”五大战略目标。在此背景下，2022年5月，费迪南德·罗慕尔德兹·马科斯(Ferdinand RomualdezMarcos,即“小马科斯”)胜选后，美菲关系呈现出快速“回暖”的趋势。可以认为，美菲同盟关系的“回归”在很大程度上是美国全球战略重心东移，加快实施其印太战略部署使然，而与中国的竞争无疑是“重中之重”。

一、美国借助美菲同盟推动“以菲制华”策略的形成

从传统国际关系理论出发，国家间政治的本质被认为是为权力而展开的斗争，以权力所界定的利益是普遍适用的客观范畴，而国家要做的“或是保持权力，或是增加权力，或是显示权力”,缔结同盟则是保持权力的过程中时常会采取的策略，即通过同盟的方式来确保某一时刻权力分配的稳定性，以维持现状。而且，权力论者甚至归纳出两种国家选择结盟的策略：选择“彼此制衡(balancing)”还是“追随强者(bandwagoning)”。但制度论者却提出了质疑，认为选择结盟的国家既可能是出于自身安全的考虑，也可能是为了维护自身已有的价值。如果国家在结盟中采取“彼此制衡”主要是为了安全，那么“追随强者”策略则是为了获得收益，尽管总是需要付出代价。这意味着，结盟行为可能并非完全基于安全导向的零和博弈，如果出于获取共同的利益，那么结盟完全可以成为一场正和博弈。建构论者提出可以从“行为体互动”而非“行为体选择”、“共有观念”而非“物质利益”的角度来重新审视国家的结盟行为。因为权力论者提出的“自助”与制度论者强调的“互惠”都可能使国家结盟，且结盟在形式上也体现为集体行动，但是盟友和朋友之间的不同毫无疑问会使“结盟行为”具有本质的不同。尽管对国家结盟行为从缘起、形式与策略进行了不同的分析，但从学理看，这三种进路都将“结盟”视为国家被动应对国际体系变迁的一种战略行为，在现实中，联盟并非一蹴而就，而是缔结联盟的国家之间持续互动与博弈的结果，很多时候国家结盟的行为不是被动地适应国际互动中所谓的“权力的分配”“制度的分配”与“观念的分配”,所以，国家结盟的行为也可以是国家主动推进其国家战略的一种策略，尤其是那些具有超强实力和影响力的国家甚至可以通过“结盟”的策略重塑世界。因而从国内层次上基于国家战略决策的角度探讨国家缔结同盟的行为显得很有必要。

(一)美国推动“以菲制华”联盟策略的主要原因

尽管美国掌控世界的意愿与能力均有所下降，但美国仍然是当今世界唯一的超级大国，而且，美国通过构建由其主导的非对称联盟关系推进国家“大战略”,继续谋求所谓世界领导权的导向并未改变。为此，美国在推进其全球战略的时候更注重采取以非军事手段为主、低烈度军事活动为辅的具有所谓“灰色地带”特征的策略实施方式，表现为对军事行动进行“去军事化”包装、以经济制裁支持军事和安全目标、采取“代理人”模式、实施认知战及创造规则性权力，打造围华制华的“包围圈”。

作为非对称联盟中的“强势方”,美国在借助美菲同盟推进“以菲制华”的过程中必然是从其战略需要出发的。一直以来，美国战略决策的形成受到诸多因素的影响，但主要可以基于美国的精英政治与草根政治“两条线”进行把握。

就精英政治而言，政党之间的政治博弈使得“对华强硬”成为一种“政治正确”。从政党核心理念看，在对外战略决策方面，美国的外交政策一直受到汉密尔顿主义、杰斐逊主义、杰克逊主义、威尔逊主义四种主要思潮的影响,并呈现出一种整体上“相对稳定”又“相互摇摆”的情形。其中，“相对稳定”意味着，共和党更倾向于杰克逊主义所倡导的现实主义外交，注重权力政治与均势理论；民主党则倾向于理想主义外交，奉行倡导贸易自由的汉密尔顿主义以及致力于传播民主与和平的威尔逊主义。而“相互摇摆”则是指，这些分歧并不能模糊决策者在实现国家目标上的共识，即“全体美国人都要求并期待美国的领土和商业扩张”,同时又“都想置身于世界政治之外”;“都信仰他们自己所界定的共和制度”,同时又“都认为美国是照亮世界的‘自由灯塔’”。在“特朗普1.0”时期，即便特朗普被认为是“比较特殊的共和党总统”,但其“民粹主义”的表现仍被视为杰克逊主义在决策领域占据上风的体现。美国不仅明确将中国定位为挑战美国利益、力量和地位的最主要战略竞争对手，还对华展开了全面战略竞争；但在推进其战略时，美国又十分重视具有杰斐逊主义与威尔逊主义意味的“软遏制”手段。在拜登时期，受汉密尔顿主义与威尔逊主义影响，美国调整了其全球战略，注重联合盟友继续通过塑造全球规则以维护美国霸权利益，但是却“罕见”地继承了对华全方位打压的政策，虽然在方式上有所不同，但延续了对华强硬的姿态。此外，利益集团政治引发了“反华合流”。美国的军工、劳工、宗教等利益集团在美国政治生活中一直有着很强的影响力，因在华缺乏利益分布或需要通过阻碍与华接触来实现自身利益，整体上采取对华相对敌视的态度。④相对而言，美国工商业、金融利益集团，以及受自由主义影响的知识精英在对华态度上更为理性；但是随着中国经济实力的增长，特别是中国企业与商品开始逐渐向产业链上游“移动”,这直接在产品结构上形成了与美方的竞争，中美合作空间收缩。由于难以在对华关系中获得期望的合作收益，工商业、金融利益集团与知识精英阶层也逐渐改变了对华相对温和的态度，甚至在对华立场上转向“排斥”与“负面”。这样的情况直接导致了对华强硬态度在美国战略决策领域占据上风。

就草根政治而言，“经济下行压力”与“反对国际介入声浪”使美国必须谨慎使用传统军事手段，转而注重培植“代理人”,实施“灰色地带”行动。从“经济下行压力”来看，近年来，尽管美国政府先后出台《芯片与科学法案》、《通胀削减法案》、新版《先进制造业国家战略》等政策文件，试图以税收优惠、资金补贴等方式振兴国内制造业，增加就业岗位，但最终效果仍不尽如人意。2025年第一季度，美国GDP环比按年率计算萎缩0.3%,再挂“经济倒挡”。根据美国经济分析局数据，美国私人固定投资环比增速持续下降，2024年前三季度分别为1.6%、0.6%和0.4%。同时，美国人口调查局数据显示，自2023年9月以来，美国新设企业数每月呈下降趋势。而且，美国的贸易逆差呈现持续扩大的趋势。2024年1月至10月贸易赤字累计值为7359亿美元，同比上升12.3%。此外，美国财政部数据显示，美国联邦政府在2024财年的财政收入与财政支出分别为4.92万亿美元与6.75万亿美元。财政赤字已经高达1.83万亿美元，较上一财年上升8.1%。②这表明，美国存在的制造业技术鸿沟、产业空心化、虚拟经济与实体经济之间发展不平衡等问题没有得到有效应对，美国经济边际放缓、经济增长内生动力不足的趋势仍未得到扭转。从“反对国际介入声浪”来看，21世纪头十年，美国将大部分精力投入打击恐怖主义的行动中，在取得了一定成效的同时也付出了巨大经济成本和人员伤亡，引发了民众的不满。近年来，美国又持续介入俄乌局势、巴以冲突，大量的军费开支与资源的耗费进一步激发了民众的孤立主义倾向，反对介入国际事务的情绪高涨。2023年，美国有线电视新闻网(CNN)就“国会是否应该批准额外资金援助乌克兰”这一问题开展民意调查，55%的美国受访者选择“否”,并且有51%的受访者认为“美国在援助乌方面已做得足够多”,而在2022年2月底，这一数据仅为38%。

综上所述，美国在战略决策领域精英政治路线形成的“反华态度+对华强硬”使美国必须坚持实施遏华制华的战略导向，但草根政治路线带来的“经济下行压力”与“反对国际介入声浪”则迫使美国不得不考虑战略成本，以及传统军事手段使用可能引发社会压力等一系列问题。故此，通过构建非对称联盟，充分利用“代理人”,开展“灰色地带”行动就成了美国当前对华全面竞争战略的主要策略工具之一。由于美菲特殊关系，以及菲律宾地处“第一岛链”关键位置，且与中国在南海等问题上存在争端，所以借助美菲同盟实施“以菲制华”就成了美国的首选。

(二)菲律宾接受“以菲制华”联盟策略的主要考虑

如果说美国借助美菲同盟实施“以菲制华”的目的是基于权力论者的现实主义思维，采取的是制衡策略；那么,菲律宾则更多是在采取跟随策略，以借助美国的力量来尝试获得那些仅凭自身力量无法获得或者需要付出很大代价才能获得的利益，表现为一种“搭便车”的行为。但是与美国不同，作为在非对称联盟关系中处于弱势方的小国，菲律宾缔结同盟的行为具有明显的新古典现实主义国家战略偏好导向，表现为将对国际体系的安全感知与国内政治因素的影响结合起来。具体而言，当体系安全压力与国内政治压力同向增强时，菲律宾出于内外安全的考虑，会更有意愿强化美菲同盟；当体系安全压力与国内政治压力呈现反向“拉扯”的时候，菲律宾会选择“两头下注”,既有加强美菲同盟的意愿，也有回应国内政治压力的考量；当体系安全压力减弱的时候，菲律宾更多会以回应国内政治压力为导向来重新定位美菲同盟关系。

基于这样的考虑，菲律宾对于美菲同盟的跟随态度在冷战后经历由弱渐强的转变。冷战结束后，面对体系安全压力的减弱，菲律宾按照1987年宪法，开始执行国内禁止建立永久性外国军事基地的规定，美军也陆续从菲律宾的基地撤出，美菲同盟关系也因此被认为陷入休眠状态。进入新世纪，虽然亚洲金融危机与反恐安全的影响给菲律宾造成了一定的外部安全压力，但菲律宾国家安全的战略重点主要集中于国内稳定与发展，特别是阿基诺三世执政后期和杜特尔特执政时期，菲律宾国内面临着恐怖主义猖獗、暴力犯罪滋长、毒品泛滥、刑事司法系统腐败等较为严重的“内部安全威胁”,美菲同盟关系受到美国推动虽有所升温，但菲律宾仍保持了有限的跟随策略。中美进入全面竞争态势以来，随着中国的快速发展及其对于周边影响力的扩大，杜特尔特政府认识到东南亚的安全结构已经逐步形成了“中国—美国—东盟三边动态稳定”、外部安全情况相对稳定的局面，而推动国家经济发展是其国内政治的重点。为此，在“外安内忧”的背景下，菲律宾更注重通过发展中菲关系，以加强与中国的经济联系，获得中国在经贸领域的支持与帮助。因此，即便在南海争端不断升温的背景下，菲律宾还是将中国视为经贸合作的伙伴，推动了中菲关系的发展。

小马科斯就任菲总统以来，美菲关系呈现出快速强化的趋势，菲律宾对美菲同盟的跟随态度更加明晰，甚至有完全跟随美国的姿态。这主要是因为体系安全压力与国内政治压力出现了同向增强的情形。

一方面，美国制华战略渲染“中国威胁”与菲律宾安全战略重心由内向外转移的趋势一致。作为美国曾经的殖民地，菲律宾在多方面深受美国影响和控制，特别在安全上高度依赖美国的保护，尤其是《美菲共同防御条约》《访问部队协议》《加强防务合作协议》的签订，为菲律宾追随美国并谋求其力量的保护提供了制度的保障。2023年，马尼拉当局公布《2023-2028年国家安全政策》,虽然没有直接指出所谓的“中国威胁”,但剑指中国的意图可见一斑。这意味着，美国在频繁干预中国与东南亚部分国家在南海岛礁主权及海域划界方面矛盾的同时，还加剧了南海问题的国际化，并将中国在南海地区合法管控的行为渲染为一种地区性的安全威胁。这使得菲律宾将中国视为所谓的外部威胁有了“依据”。更重要的是，从未放弃对美跟随的菲律宾政府也意识到南海问题可以成为其向美国索取支持的外交筹码，所以基于美国“最亲密的盟友”定位，菲律宾选择了加入遏制中国的行列，“以南海制华”是其主要手段。

另一方面，加强美菲同盟关系可以为小马科斯在国内政治博弈中稳固执政地位。从国内政治的角度看，菲律宾家族政治特征明显，与美国合作炒作南海问题可以为小马科斯在国内政治博弈中赢得先机。因理念和利益的分歧，马科斯家族与杜特尔特家族这对昔日盟友在小马科斯执政后分道扬镳，并逐步走上对立之路。为削弱杜特尔特家族在朝野的政治影响力，小马科斯对其开展了一系列打压行动。其中，前任总统杜特尔特在南海问题上的温和主张成了小马科斯的主要攻击点。通过舆论造势，放大民众对杜特尔特南海政策的不满情绪，可以塑造杜特尔特“软弱”“叛国”等反面形象。为进一步扩大斗争优势，小马科斯也需要美国的支持。因为马科斯家族仍面临美国法院的指控与美国相关机构对其海外资产的冻结，与美交好将有助于维护家族声誉、保存家族资产，而且亲美派在菲律宾社会中占据较大比例，与美交好并开展合作将拉拢更多人心，尤其是可拉拢亲美的精英阶层。

二、美国借助美菲同盟推动“以菲制华”的主要方式与进展

从非对称联盟关系看，处于非对称关系中的“强者一方相对而言较少地依赖于非对称关系”,而“弱者一方则因为更加依赖于彼此的关系，所以也更加关心非对称关系的可能变化”,同时“强者一方希望彼此的关系保持不变，由此期望弱者的顺从。弱者一方则更关注自身相对于强者实力的脆弱性，所以更需要确保本国的自主权受到尊重”。①这意味着，美国在借助美菲同盟推动“以菲制华”的过程中将发挥主导性作用，以使此策略可以更好地服务于对华全面竞争“大战略”的推进。相对而言，菲律宾也可能担心沦为“工具人”而选择挑战美菲同盟关系的既有互动方式，以确保其在非对称关系中可以获得一定的自主权。所以，从策略实施的方式看，“美主菲从”的意味会更为显著,但菲律宾为寻求自身的价值也可能导致美国“以菲制华”策略出现变数。

(一)组建针对中国的“美菲+”小多边机制

在拜登政府时期，美国推进了印太战略，表现出对盟友关系维护与强化的高度重视，尤其注重打造具有威慑性的印太小多边机制，以寻求在对华竞争中获得更多的筹码。除了对自己高度追随的菲律宾，美国还拉拢了日本、澳大利亚，建立了“美菲+日”“美菲+日澳”等多边合作机制，并一直试图将它们纳入其印太战略框架之中。2025年3月，美国新任国防部长赫格塞思把其首次外访地放在亚太地区的菲律宾与日本，并明确表示“威慑力在这一地区尤其重要”。这表明，特朗普2.0政府将会继续加强美国在亚太地区的同盟关系，并以此作为介入中国周边海洋问题的重要手段，进而以此实现对华的持续牵制与施压。

从组建过程看，“美菲+”小多边机制的组建始于2022年美日菲三边防务政策对话，并在此后不断发展。2024年4月11日，美菲日领导人在华盛顿举行了首次三边峰会，会后又发表了《美菲日领导人共同愿景声明》(以下简称《声明》),标志着美菲日三边合作机制进入新的阶段，实现合作机制层级的再跃升。同年5月，美菲日澳四国在夏威夷举行防长会谈，强调四国“对印太的和平、稳定和威慑有着共同的愿景”,并提出增加四国军事方面联合训练的意向。由此，美国小多边主义最新作品，即“美菲日澳四方机制”(SQUAD)形成。

从合作内容看，“美菲+”小多边机制的合作主要集中在军事防务、经济、科技这三大领域。美菲日在发布的《声明》中明确指出，三国将深化彼此的海上安全关系，“建立三边海洋对话机制”,考虑到菲律宾落后的防卫能力，美日还作出特别承诺：“继续支持菲律宾海岸警卫队的能力建设”,并宣布三国将“携手在印太地区建立全球基础设施与投资伙伴关系框架下的首个经济走廊”——吕宋经济走廊，加大对港口、铁路等基础设施项目的投资。此外，三国还计划合作开发关键和新兴技术，推进半导体劳动力发展计划，让菲律宾学生能够在美国和日本接受相关培训，增强三国半导体供应链的安全性。澳大利亚加入后，美菲日澳四方合作互动更为活跃，尤其在军事防务上。2024年4月，为展现对加强区域和国际合作、支持自由开放的印太地区的共同承诺，四国特别派送国防或武装部队于菲律宾专属经济区内开展联合军事演习。2025年4月，四国联合军事演习再次开展，呈现出常态化态势。总体来说，小多边机制已在东海、南海、台海等方向对中国形成了深度的战略包围。其借军事合作威慑中国，借“吕宋走廊”抗衡“一带一路”倡议，借“扶助菲律宾产业升级”推动产业链供应链“去中国化”的目的正在逐步达成。

从发展态势看，“美菲+”小多边机制扩容意图明显。2025年3月19日，菲律宾武装部队总参谋长布劳纳在新德里举行的“瑞辛纳对话”安全论坛上表示，为了与中国抗衡，菲律宾正与日本等伙伴一起，邀请印度、韩国加入SQUAD阵容。4月21日，美菲启动本年度“肩并肩”联合军事演习，与此前不同的是，除了日澳两位“老成员”,美菲还邀请英国、法国、韩国、加拿大等国进行观摩，此次演习参与国家之多达到历史之最。由此可见，美菲拉拢盟友的行动仍在继续，即便目前尚没有其他国家明确表达加入“美菲+”小多边机制的意向，但借军演提供背后支持的举动也为小多边机制的扩容提供了充分动力。

(二)灵活介入南海问题有关法律准则的制定

干涉南海问题有关法律准则的制定与实施一直是美国借助美菲同盟“以菲制华”的一种手段。2013年，美国就曾积极推动菲律宾单方面挑起南海仲裁案，并通过施加国际舆论压力干涉仲裁过程。2016年7月，仲裁庭违反国家同意原则作出非法裁决，判菲律宾“胜诉”。对此，中方强烈反对并不予承认。但为逼迫中国“吞下苦果”,美国连续出招，以两种方式介入南海问题有关法律准则的制定。

第一种，支持菲律宾以国内法的形式落实海牙成果。在美国的怂恿下，自2023年11月以来，菲律宾开始调整自身的“模糊策略”,逐步明确国内原有3286号法案“根据仲裁裁决，菲律宾在其他海域享有相应海洋权利”中“其他海域”的具体指向，妄图以国内立法的形式固化、落实所谓南海仲裁案裁决。2024年11月8日，菲律宾总统小马科斯所颁布的《海洋区域法》直接表达出一种扩张主义海洋政策的导向。就内容来说，《海洋区域法》公然将中国黄岩岛和南沙群岛大部分岛礁及相关海域非法纳入菲律宾海洋区域，单方面规定本国有关南海200海里外大陆架的划界方案。此外，《海洋区域法》擅自对南海进行“去中国化”命名，称其为“西菲律宾海”,试图加快扭转国际上可能存在的“‘南中国海’通常给人该海域是中国势力范围或是内湖的印象”。针对菲律宾在立法方面的新举措，美国国务院发言人称，支持菲律宾颁布《海洋区域法》,该法使菲律宾国内法与《联合国海洋公约》和2016年南海仲裁案裁决相一致，美国重视菲律宾在维护国际法方面的领导作用，也呼吁所有国家使其海洋主张符合《联合国海洋公约》所反映的国际海洋法。美菲台前幕后的“一唱一和”不仅扩大了周边国家在南海区域的争议范围，还让南海形势呈现出剑拔弩张之势。

第二种，阻挠南海行为准则(COC)的制定。近年来，中国推进南海行为准则磋商的步伐不断加快，美国更是无法静坐，紧密关注磋商动态，一再表示希望未来的COC中能够加入“不改变现状”“不以武力来解决争端”“纳入第三方关切”的条款，从而达到其束缚、抗衡中国的目的。一旦谈判陷入停滞，美国便联结菲律宾等少数国家，要求东盟内部先就准则达成共识。为拉拢东盟国家在南海问题上的站队，美国还以“印太经济框架”(IPEF)为诱饵，借经济手段干预地区事务。若谈判进展顺利，取得关键性突破，美国则联合域外同盟国加以破坏。2025年1月，中菲举行的南海问题双边磋商机制第十次会议以及东盟外长在马来西亚所召开的非正式会议都释放出COC谈判顺利的积极信息，对此，美国迅速召开日美澳印四国外长会议，就所谓“中国改变南海现状”等问题交换意见，试图以集体威慑破坏中国与东盟国家的合作氛围。

(三)提升安全合作层级与强化南海军事合作

军事硬实力往往是大国对抗中的一个关键项，为更好应对中国在亚太地区日益扩大的影响力，美菲加强了在南海地区的军事合作。

一是扩张并部署前沿军事基地。2023年2月2日，美菲达成协议，菲律宾将再向美军开放4个军事基地，至此，美在菲共拥有9个军事基地，提升了美在菲的军事存在。军队人员部署上，除却陆海空三军成员的派驻，美国向巴拉望岛秘密派遣了一支精英队伍——阿云金特遣队，直至2024年11月19日，美国防部长奥斯汀在其社交媒体上公开自己会见阿云金特遣队的照片，才为世人所知。特遣队定期与菲律宾的武装部队开展训练演习，并为菲律宾提供情报、侦察和监视等方面的支持，提高其战斗力。军事装置配备上，美国着重关注导弹系统的部署，2024年4月，借美菲联合军演之机，美陆军将“堤丰”陆基中程导弹系统运送到菲律宾吕宋岛，称“演习后立即撤走”,9月，美菲双双变脸，改口“希望永久部署”。2025年3月，美新任国防部长皮特·赫格塞斯首访菲律宾并发表与菲的联合声明，声明提及，美将在菲部署更先进的军事力量，包括海军陆战队远征舰艇拦截系统(NMESIS)和高性能无人水面舰艇。“堤丰”和NMESIS的“远近搭配”,将大大提升美菲海上作战能力，构建起针对中国的“导弹封锁链”。

二是增强开展军事巡航和演习的频率与力度。根据南海战略态势感知计划这一智库的不完全统计，2023年，美国先后派遣3个航母打击群、累计6次进入南海活动，至少有11艘攻击型核潜艇和2艘战略导弹核潜艇执行战略巡航任务，累计16批次、30架次轰炸机进出海域。2024年，美军各项战略平台活动继续强化，尤其是轰炸机的出动架次接近2023年的2倍。在联合巡航方面，美菲一再加大挑衅力度，2025年2月，美菲空军开展联合巡逻，其飞行路线甚至涵盖黄岩岛，对中国主权构成威胁。在军事演习方面，除不定期开展合作项目，美菲还坚持一年一度举办“肩并肩”军演，军演内容包括海上安全、实弹射击、两栖任务等，参与的人数不断增长，且域外国家的军队逐步参与其中，美菲南海军演呈现“火热化”态势。

三是增进海域态势感知与军事情报共享合作。受制于技术、经费及经验等方面的限制，菲律宾尚不具备广阔海域的体系化观测能力。为借菲律宾海域开展更为精准的监测，取得一手信息，美国就海域态势感知与菲对话，并达成合作。自2021年起，菲律宾可以免费使用美国的海洋视野项目系统(Sea Vision),对自身领海和专属经济区内的船只进行监测和记录，防范所谓的“非法海上活动”。2024年5月，美菲发布太空对话联合声明，宣布双方将加强利用太空进行海域态势感知的合作，并同意考虑在菲设立美国地质调查局陆地卫星地面站的可能性。④在军事情报共享方面，美菲合作亦日益密切。2024年11月，美菲签署了《军事情报保护协定》,旨在制定一套处理机密信息的基本标准并简化双方在信息共享中的流程。美国防部发言人称，该协定为进一步加强美菲军队间的互操能力奠定了基础，并为未来达成更多的安全协议铺平了道路。此外，两方也已商议在马尼拉阿吉纳多营地动工建造一个新的联合协调中心，以促进美菲军队之间的信息共享。

三、中国的应对与反制

美国借助美菲同盟推动“以菲制华”严重威胁我国的国家安全。在军事上，美菲合作施加的所谓“南海前沿威慑常态化”严重威胁我国主权安全与领土完整；在外交上，菲律宾被纳入美国主导下的印太联盟体系，使得南海问题国际化趋势更为明显，破坏了我国努力营造的良好的周边环境；在舆论上，美菲通过媒体造势将菲律宾包装成“受害者”形象，恶意抹黑中国在南海的正当维权行为，严重损害了我国的国际形象。必须意识到，作为非对称关系中的菲律宾，正在通过其东盟成员国身份，试图以南海争议为由鼓动东盟与中国决裂，并拉拢越南、马来西亚等东盟成员国进入亲美阵营，直接影响我国与东盟主要国家已经建立的政治互信与经济合作。对此，我们必须有针对性地从中国自身、中美关系、与东盟的关系的角度展开研判，以形成有效应对与反制。

(一)立足自身安全能力建设，坚定捍卫国家核心利益

一直以来，中国和菲律宾原本不存在领土和海洋划界争议，但是菲律宾非法侵占南沙群岛部分岛礁，甚至违背中菲在双边文件中达成的共识和承诺，“单方面提起南海仲裁案”,“妄图借此否定中国在南海的领土主权和海洋权益”等一系列做法，“严重侵犯中国在南海的主权及相关权益”。在中美全面竞争背景下，美国借助美菲同盟推动“以菲制华”策略不仅扰乱南海秩序，还严重威胁我国的核心安全利益。对此，2024年7月27日，王毅外长在万象出席东亚合作系列外长会议期间，再次阐明中方严正立场，“中国在南海的领土主权和海洋权益拥有充分的历史和法理依据”。“中方从维护周边友好和地区合作大局出发”“坚持同直接当事国通过对话协商妥善管控分歧”。但是，“个别域外国家唯恐天下不乱，兴风作浪、到处搅局，甚至企图把中程导弹搬到本地区，挑动对立对抗，这才是南海和平的最大破坏性因素”。

必须明确，美国“以菲制华”策略在本质上是美国为配合其对华全面竞争“大战略”,实现霸权利益的重要抓手；菲律宾的“倚外闹海”则是其长期以来奉行实用主义战略导向的跟随策略使然。美菲合谋的制华行动威胁着我国的主权、安全与发展利益，中国在严正立场的基础上，应加强安全能力建设，坚定捍卫自身国家安全核心利益。其中，军事行动承担着关键性作用。为了稳固在南海地区的主动权、话语权，未来中国仍要加强相关军事部署，提升危机应对能力。同时，中国也需要考虑到最坏结果，一旦南海航路安全因军事对峙而无法得到保障时，是否有其他备选路径来保障供应链、产业链的稳定。

首先应考虑加强南海军事部署，提升战略防御能力。美国媒体CNN曾就南海防御问题发表言论称，南海岛礁基地因受位置偏远、空间和容量有限、缺乏地面坚实掩体等因素影响，在军事防御方面存在天然缺陷，一旦发生战争，基地可能会遭遇多方向、多路线的进攻，北京无能力开展保卫。①其报道虽含有因意识形态斗争需要而夸大、否定的成分，但提升在南海捍卫国家安全利益的能力建设确实应成为保障我国核心安全利益的重中之重。当下战争注重体系化作战，中国应考虑在利用系统性思维、弱化基地缺陷、提高整体防御能力方面下功夫。从基地建设来说，由于缺乏纵深依托，全面的后勤保障对执行任务的战机、军船来说至关紧要，只有注重战略支援基地的规划建设，延长补给线，确保补给品的顺畅供应，才能提高远洋作战的续战能力。从武器装备研发使用来说，我国在航母、洲际导弹、重型武装直升机等技术研发领域已取得了新进展，并在南海地区投入使用，但与美式装备、技术相比，中国仍有较大的提升空间。如就航母而言，中国现役的3艘航母在吨位、动力系统、作战能力等方面与美国航母还有一定差距。未来，中国应加大研发力度，完善装备性能，在南海地区部署更强大的军事武器。从军事训练来说，海空军各部的集体协作、编队能力对战役的胜败影响甚大，尤其目前各种险情突发不断，只有通过强化训练，才能找到最佳作战模式，故而探索推动更加多样化的军事训练必不可少。

此外，还应尝试开辟陆海运输新通道，保障供应链、产业链安全。南海航线虽承担着中国大部分的对外贸易和能源运输，但仅依赖南海这条航道本身并不安全。中国人都明白“不能把鸡蛋放在同一个篮子里”的道理，开辟多种渠道来接触资源和市场能使效益更大化。从实际看，中国近年来拓展的海陆线路并不少。北极航道打通，中国货轮成功穿越航道抵达荷兰鹿特丹港；中国与缅甸签署协议，租借皎漂港99年，主导港口的开发与运营；“三条通道”“五个口岸”畅通中欧班列，班列服务网络基本覆盖亚欧大陆全境；中老昆万铁路全线通车运营；中泰铁路、中吉乌铁路、中蒙第二条跨境铁路已开工建设。未来，中国仍需要在开辟新线路和确保已有线路安全畅通上作出努力。从新线路开发来说，“中越铁路老街—河内—海防”项目已进入实施方案讨论阶段，中泰铁路二期已通过项目决议，推动预期合作落地实施须作为重要任务加以关注。从确保已有线路安全畅通来说，途经他国线路的畅通度受两国关系影响较大，为此，中国必须未雨绸缪，预防潜在风险，明确合作细则，掌控合作话语权。同时，中国也需要将加快西部陆海新通道建设作为国内工作要点，打通线路堵点，构建起联通畅达的运输网络。

(二)聚焦中美危机管控机制建设，以经济合作突破政治分歧

习近平主席指出，“中美合则两利，斗则俱伤，应该选择对话而不是对抗，开展互利合作而不是零和博弈”①。“双方要本着相互尊重、和平共处、合作共赢原则，加强合作，多办一些有利于两国和世界的大事、实事、好事，让中美两艘巨轮沿着稳定、健康、可持续发展的航线不断前行。”美国“以菲制华”的策略看似来势汹汹，但从其手段看仍然是老三样，即“对华污名化先行”“特定问题安全化渲染”“遏华制华联盟化行动”,对此，在保持战略定力的同时，应考虑以柔克刚的反制策略。

一是要探索健全中美南海危机管控机制。中美在南海海空域的战略博弈日渐激烈，双方军机、船舶在南海周边海空域的密集行动很有可能引发“意外相遇事件”,造成重大人员、财产损失。因此，中美双方有必要提升危机管理意识，视情适时加大南海地域危机管控机制建设力度。在高层会晤及其他危机管控交流机制建设方面，由于受两国两军关系、“新冠”疫情等因素影响，此前双方互动交流明显不足，且沟通成果缺乏实质性进展。未来，中国应当积极推动双方磋商谈判，利用好国防部防务磋商、联合参谋部对话、中美海洋事务磋商等对话渠道，设置专项议程化解中美南海矛盾。而在军事行为规则制定方面，虽然中美早在2014年达成共识，设立两个互信机制，以“中美海空相遇安全行为准则”规范双方海空军事行为：但这一准则在操作性和管制性上存有技术短板，加之双方本就在南海争端的国际法解读上存有分歧，中美南海危机管控仍面临较大挑战。中国应当在既有海空规则基础上，与美一起围绕规则的细化度、约束性等进行完善。

二是要尝试寻求中美经济合作新契合点。美国的地缘策略并非一成不变，而是基于自身利益的务实选择。对当前特朗普执政下的美国而言，解决国内经济社会痼疾是第一要务。在推动实现美国贸易平衡及再工业化目标之时，特朗普政府倾向于对华采取诸如关税战这类直接的霸凌手段，并将南海问题与经贸问题挂钩，以扰乱南海安全秩序迫使中国在经贸合作上让步。因此，要想在南海问题上获取更多的博弈空间，中国可以考虑在中美经贸方面寻找新的共赢点：其一，中国在量子计算、人工智能等科技领域已取得结构性突破，可以尝试以建立联合实验室、制定行业标准为基点邀请美国构建行业规范，寻求中美技术合作的可能；其二，美国债务和利息的急剧上升、美元信用的下降，使得美国乃至全球金融市场风险大增，中国可以尝试提议在加强金融市场监管、维护全球金融稳定方面的合作倡议；其三，美国是全球最大的农产品出口国，在中美重启农业合作机制后，中国扩大了对美国玉米、小麦等农产品的进口，虽然美国单方面挑起关税战，使美国农业经济大受震动，但中国可以尝试通过与美国农业利益集团的合作，扩大知华、友华力量。

(三)深化与东盟多边合作机制建设，推进亚洲安全模式新实践

尽管中美关系仍然对东南亚地区国际政治互动有重要影响，但在此之外，东盟已然成为能够塑造东南亚地区国际体系的重要力量。必须意识到，美国“以菲制华”策略的实施是建立在美菲非对称同盟关系基础上的。正常的非对称关系建立在各方互惠但彼此承诺又有差别的基础上。没有这种承诺，小国的利益和身份就会受到大国的实力优势威胁。反之，小国也必须对自身与大国权力的实际悬殊表示顺从。这意味着，美菲之间并非铁板一块，可以考虑深化与东盟的多边合作机制建设，运用好东盟的内部机制，限制菲律宾“倚外闹海”行动，或许可以成为破局的关键。2025年5月26日吉隆坡东盟峰会期间，菲律宾外长马纳罗突然对外表示，菲方愿与中国就南海问题达成额外协议，以维护地区和平稳定。考虑到发言的场合，这被认为是在向东盟其他9国通报，希望它们当中间人，而菲律宾此次的态度转变也被普遍认为是内外因素交织的结果。

把握美国—东盟共赢属性下降这一重要战略窗口期，深化与东盟的经济联系。随着“印太战略”的层层加码，美国的东南亚政策更多体现出服务大国竞争的特点，美国与东盟关系随之进入平淡期。即便美国在经济、能源、气候、健康等领域采取主动性行为与东盟合作，但受“美国优先”政策影响，整体推进落实情况并不顺畅。尤其在经济合作方面，美国自利的意图不断放大，此次特朗普力推的“对等关税”更是使其自利属性昭然若揭。经贸合作一直是中国—东盟关系的“压舱石”和“稳定器”,当前美国在对外经贸政策上的战略撤退，将为中国—东盟多边经济合作创造更多空间，也将增进中国—东盟关系的稳定性与牢固性。在具体操作层面，中国可以将《区域全面经济伙伴关系协定》和中国—东盟自贸区作为两大支撑点，深化与东盟的经济合作。中国可与东盟一起深耕新兴领域，挖掘数字经济与绿色经济合作新的增长点，推动数字基础设施建设，以数字技术为核心开展多领域的项目合作，编织覆盖面更广、联通性更强的数字网络，以低碳技术的开发与应用为关注重点，培育扶持国际性的新能源优势企业。中国可协同东盟构建多梯度、强韧性的产业链、供应链，通过逐步降低供应链布局成本、提高资源配置效率，实现区域内中低端产业的转移与承接，同时积极锁定高端供应目标，实现产业链、供应链的阶梯式发展。中国可通过进一步有序扩大自由开放，为东盟成员提供广阔的投资与出口市场，特别是利用好海南这一自由贸易枢纽，打造中国一东盟平衡贸易新标杆。

推动东盟内部强化协商机制，推进亚洲安全模式实践。协商对话是东盟为弥合成员间分歧、解决成员间矛盾的重要方式，也是东盟健全自身组织架构的重要原则。中国可推动东盟通过非正式会议、部长级对话等正式与非正式渠道，就菲律宾的挑衅行为进行内部磋商，形成共同立场，同时可以尝试充分发挥东盟协调理事会的作用，与菲律宾单独开展协商。此外，要坚持习近平主席在中央周边工作会议上强调的“以安危与共、求同存异、对话协商的亚洲安全模式为战略支撑”①,探求中国—东盟在安全层面的更多利益契合点。具体来说，就是要充分依托中国—东盟建立的包括领导人、部长、高官在内的完整对话合作机制，聚焦差异多元下的共识难题，谋求最大程度的共识要点；就是要建立健全贴合中国—东盟实际的安全合作体制机制，针对南海问题，中国可提议在东盟框架下建立海上联合巡逻机制，针对南海争议海域进行常态化巡逻，通过多边合作减少纷争，维护稳定；在南海问题等区域议题上保持高度的自主性和话语权，共同应对外部势力介入所带来的挑战。

结语

当前，美国的“大战略”呈现出十分明显的大国竞争导向。由于中国被美国定义为“唯一既有意图又有能力重塑国际秩序的竞争者”,因此，中美战略竞争成为其“大战略”中的关键议题。为配合“大战略”的推进，美国对华采取了全方位遏制与打压的策略，并呈现出软硬兼施的特点。其中，构建及强化由自身主导的非对称联盟体系便是美国对华实施战略遏制的一个主要手段。作为美国在亚太地区最具代表性的非对称联盟，美菲同盟开始成为美国制华的重要载体。从美国的角度看，重启美菲同盟并推进“以菲制华”策略，不仅可以发挥其所谓“离岸平衡手”的优势，还能通过“代理人”打造围华制华的“包围圈”,在为中国的发展制造麻烦的同时，也会破坏我国推动良好周边关系的努力，以迟滞甚至阻断中华民族伟大复兴的进程；从菲律宾的角度看，对美国实行高度跟随的行动，并接受自己作为美国“代理人”参与制华活动，对外可以乱中取利，在南海窃取我国的领土与海洋权益，甚至侵占南沙群岛部分岛礁，对内还可以倚仗美国势力打击国内政敌，寻求亲美力量的支持，以巩固政权。

在如此“如意算盘”之下，美国借助美菲同盟推动“以菲制华”的策略应运而生。毫无疑问，美国借助美菲同盟推动“以菲制华”不仅严重损害了我国的国家安全利益，还在强势介入亚太地区的过程中破坏了地区的安全与稳定；菲律宾引入域外国家力量以试图制衡中国，进而获取其所谓国家利益的做法，除了恶化中菲关系，更加坚定中国捍卫国家安全利益的决心之外，不会有任何收益的可能。而且，历史已有明证，引狼入室可能带来短期的收益，但长期来看对于自身的威胁要远远大于收益。

中国是世界上有着最为复杂地缘政治的国家之一，这决定了中国在漫长的历史中十分重视发展与周边国家的关系。在中国看来，“周边国家是我国安身立命之所，发展繁荣之基。无论从地理方位、自然环境还是相互关系看，周边对我国都具有极高的战略意义”。新时代，“我国周边外交的战略目标，就是服从与服务于实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴，全面发展同周边国家的关系，巩固睦邻友好，深化互利合作，维护和用好我国发展的重要战略机遇期”。习近平总书记在2025年中央周边工作会议上特别指出：“我国幅员辽阔、边界线长，周边是实现发展繁荣的重要基础、维护国家安全的重点、运筹外交全局的首要、推动构建人类命运共同体的关键。要以全球视野审视周边，增强做好周边工作的责任感使命感。”这表明，中国发展与周边国家关系不仅是从国家发展战略的角度出发的，还包含一种“同周边各国人民过上美好生活的愿望、同地区发展前景对接起来”的责任感与使命感，把周边国家的事情当成自己的事情来看待。但是，亚太地区的稳定与发展只靠中国努力是远远不够的，共同的家园需要家庭成员齐心协力。如果说亚太地区是一艘大船，亚太地区的各个国家就是这艘大船的一个个船舱。大家只有相互尊重、平等相待，才能合作共赢、共同发展，承载着亚太命运共同体的这艘大船才能乘风破浪，平稳前行。（作者：刘骞 同济大学马克思主义学院教授；徐世雨 同济大学马克思主义学院2023级硕士研究生）