国际发展筹资体系的困境与金砖国家的角色
内容提要：发展筹资是落实联合国2030年可持续发展议程的关键执行手段。当前，国际发展筹资体系正面临执行力弱化、目标分散化、经济环境恶化和地缘政治危机冲击等困境。困境的根源在于全球南方与全球北方在发展筹资的责任分摊、治理架构、资金分配与债务处理等方面存在分歧。作为全球南方的第一方阵，金砖国家已成为全球南方发展筹资议程的引领者、国际金融架构改革的推动者和多边发展筹资机制的创新者，将在国际发展筹资体系中扮演更加重要的角色。
当前，推动落实联合国2030年可持续发展议程正处于重要阶段，而发展筹资问题作为可持续发展议程的关键执行手段尤为重要。资金是实现发展的首要条件，发展筹资则是解决发展中国家资金不足的核心手段，被称为推动落实可持续发展议程的“燃料和引擎”。2025年6月30日至7月3日，联合国第四次发展筹资问题国际会议通过《塞维利亚承诺》，进一步细化国内资源调动、国际发展合作、债务可持续性、国际金融架构改革等七大行动领域的路线图，旨在应对当前国际发展筹资体系面临的执行力弱化、目标分散化、经济环境恶化和地缘政治危机冲击等多重困境。作为全球南方的第一方阵，金砖国家已成为全球南方发展筹资议程的引领者、国际金融架构改革的推动者和多边发展筹资机制的创新者，在重振国际发展筹资体系中发挥着日益重要的作用。
2025年6月30日，西班牙塞维利亚，国际货币基金组织副总裁奈杰尔·克拉克在第四次发展筹资问题国际会议开幕式上发表讲话。（rex/IC photo）
国际发展筹资体系面临的困境
从2002年到2025年，联合国共举办了四次发展筹资问题国际会议，达成了《蒙特雷共识》《多哈宣言》《亚的斯亚贝巴行动议程》《塞维利亚承诺》等系列成果文件，形成了一套包括原则、理念和七大行动领域在内的关于国际发展筹资问题的综合框架。尽管如此，随着大国战略竞争加剧，宏观经济挑战增多，国际发展筹资体系依然面临严重挑战，具体表现为执行力弱化、目标分散化、经济环境恶化和地缘政治危机冲击等困境。
第一，执行力弱化。发展筹资的关键在于落实各方所作的承诺，使筹资框架落到实处，但在实践过程中，国际发展筹资达成的成果文件均不具备法律约束力，且后续行动不足、监测机制薄弱，面临落实难题。国际发展筹资框架从一开始就存在监测机制缺失的问题。《蒙特雷共识》和《多哈宣言》都没有涉及这一问题，《亚的斯亚贝巴行动议程》强调后续行动和审查机制的重要性，并建立发展筹资问题机构间工作队、经社理事会发展筹资后续行动论坛和发展筹资问题高级别对话等机制。但是，这些监测机制相对简单，约束力不强，且成员对这些监测机制的参与程度参差不齐。
2025年第四次发展筹资问题国际会议达成《塞维利亚承诺》，该承诺同意就发展筹资后续行动论坛开展更具实质性的讨论，将机构间工作队的结论和建议纳入联合国可持续发展高级别政治论坛，让更多国家参与到这一监督进程中来。但是监督机制仍然不健全。一方面，加强国家后续行动等措施仍然偏原则化，缺乏具体的监测指标和时间表来跟踪各项行动。另一方面，《塞维利亚承诺》很多内容是关于关键领域的模糊意向声明，而不是具体措施，因此很难就这些意向声明的执行状况进行监测和问责。
第二，目标分散化。从发展筹资框架的演变来看，《蒙特雷共识》构建了以减贫和经济发展为核心目标的发展筹资框架。《多哈宣言》增加了新内容，强调性别因素在筹资政策制定中的重要性，以及提供气候资金的重要性。《亚的斯亚贝巴行动议程》与联合国2030年可持续发展议程同步制定，涵盖消除贫困、反饥饿、健康、教育、性别平等、气候、能源、经济增长等多个议题领域，目标较为分散。在此基础上，《塞维利亚承诺》延续《亚的斯亚贝巴行动议程》议题领域的目标框架，每个领域目标的实现都需要巨额资金。目标分散化带来发展筹资需求多元化，也导致公共资源与筹资需求之间的缺口不断扩大。
《2024年可持续发展筹资报告》指出，全球每年的发展筹资缺口预计达到4.2万亿美元，大幅高于新冠疫情之前的每年2.5万亿美元。到2030年，在实现教育、健康、水和卫生、电力和道路这五项可持续发展目标方面的资金缺口将达到最不发达国家和其他低收入国家GDP的16.1%。资金鸿沟严重阻碍可持续发展目标的实现。截至当前，仅有35%的可持续发展目标正在按计划推进或取得适度进展，近一半目标进展缓慢，18%的目标甚至出现倒退，8亿多人仍然生活在极端贫困中，低收入和中等收入国家的偿债成本达到创纪录的1.4万亿美元。
第三，经济环境恶化。世界经济环境恶化给发展筹资带来结构性挑战。一方面，世界经济低增长导致发达国家不断削减官方发展援助预算；另一方面，发展中国家债务高企使发展筹资环境进一步恶化。当前，世界经济处于低速增长状态，经济合作与发展组织对2025年全球经济增长预期从2.7%—3.3%下调至2.3%—2.8%，长期增长前景仍然疲弱，对2029年的预测仅为3.1%，为几十年来的最低水平。发达国家经济增长放缓将导致财政预算调整，官方发展援助预算削减。根据经济合作与发展组织的数据，考虑到实际购买力等因素，官方发展援助已经连续4年下降，2024年下降7.1%。2025年初，英国、法国、德国、比利时等多国宣布大幅削减官方发展援助预算，瑞典、荷兰等国宣布放弃官方发展援助预算占国民总收入0.7%的承诺目标，而美国已全面砍掉其对外援助项目。
与此同时，发展中国家的债务大幅增加，沉重的偿债负担严重制约发展中国家的财政空间及其应对可持续发展问题的能力。2017—2023年，三分之二的发展中国家外债和公共部门债务持续恶化，近60%的最不发达国家及其他低收入国家面临高债务风险或已陷入债务困境，而近三分之一的中等收入国家处于高风险状态。沉重的债务负担迫使一些发展中国家陷入偿债与发展相互制约的恶性循环中。2024年，共有61个发展中国家将超过10%的政府收入用于偿还债务利息，而用于医疗、教育和气候行动等关键领域的资金则减少。
第四，地缘政治危机冲击。近年来，大国博弈日益加剧，战争冲突不断升级，地缘政治危机频发，使全球发展进程更趋复杂，国际发展筹资变得更加困难。大国博弈加剧导致全球治理体系面临碎片化风险，单边主义和保护主义冲击全球生产要素自由流动，大宗商品价格飙升，长期融资紧缩等，均加剧了发展筹资困境。大国博弈降低各国对多边合作的信任，使国际发展筹资开始转向“最低共同标准”模式。在2025年发展筹资问题塞维利亚会议上，美国不仅拒绝会议文本中的关键要素，而且在最终谈判阶段退出。
战争冲突不断升级改变了相关国家发展政策的优先事项。乌克兰危机爆发后，欧盟宣布削减官方发展援助预算以增加国防开支，同时对外援助也越来越多地转向人道主义、难民安置等与乌克兰危机相关的领域。《2024年可持续发展筹资报告》指出，面对接二连三的人道主义危机和持续时间更长的武装冲突，捐助方境内难民费用及人道主义援助占官方发展援助总额的比例，已从2000年的9%攀升至2022年的25%。
2025年2月11日，由中国国家国际发展合作署与中国国际发展知识中心联合主办的《国际发展合作的中国实践》报告发布会在北京举行。（中新社图片）
国际发展筹资中的南北分歧明显
在国际发展筹资困境的背后，隐藏着全球南方与全球北方在发展筹资的责任分摊、治理架构、资金分配以及债务处理等方面的一系列分歧。这些分歧反映当前全球发展治理体系的结构性矛盾，对国际发展筹资框架的有效性产生深层次影响。
第一，在责任分摊方面，全球北方倡导“普遍性原则”，而全球南方主张“共同但有区别的责任原则”。全球北方强调，每个国家对其发展负有相同责任，发展中国家自身要积极动员国内资源，同时私营部门资金要发挥更大作用。而对于官方发展援助，全球北方坚持在现有资源范围内进行援助，并对提供额外资金持谨慎态度。在发展筹资谈判中，全球北方不愿作出更多承诺，甚至有意回避之前作出的官方发展援助达到国民总收入0.7%的承诺。而全球南方则主张，虽然发展是共同的责任，但是各发展主体的责任是有区别的。北方国家应承担发展筹资的首要责任，切实履行其关于官方发展援助的承诺，为官方发展援助设定具体的、有约束力的时间表。南南合作具有重要的比较优势，是南北合作的补充而不是替代。同时，私营部门资金不能替代传统的官方发展援助，只能起到补充作用。
第二，在治理架构方面，全球南方强调，要加强联合国与布雷顿森林机构之间的协调，同时要大力推进布雷顿森林机构的治理改革。而全球北方则主张，联合国与布雷顿森林机构有各自的任务授权，要充分尊重布雷顿森林机构独立的治理机制和任务授权。相对而言，发展中国家在联合国机构中的话语权较大，但在以国际货币基金组织和世界银行为核心的布雷顿森林机构中持股比例和投票权较小。在此背景下，全球南方提出，要每两年举行一次国家元首和政府首脑级别的峰会，以加强联合国与布雷顿森林机构之间的联系，同时要增强发展中国家在布雷顿森林机构中的代表性，国际货币基金组织执行董事会要为撒哈拉以南非洲国家增设第25个席位，世界银行要加快改革，增加资金供应，向发展中国家提供更多优惠资金。而全球北方试图使布雷顿森林机构改革在联合国框架之外进行，从而继续维持对布雷顿森林机构的主导权。
第三，在资金分配方面，全球南方强调，发展资金要更多分配到减贫、粮食安全、基础设施建设、应对气候变化等发展中国家迫切需要的领域。而全球北方则主张，发展资金要均衡分配到经济、社会与环境三大领域，尤其是要多关注气候变化、性别平等、教育公平、传染病防控等议题。气候变化是南北双方具有一定共识的资金分配领域，但仍然存在不小分歧。一方面，南方国家要求发达国家明确区分气候资金与官方发展援助，强调气候资金是不同于官方发展援助的资金，不应挤占官方发展援助的预算，需要发达国家以赠款、优惠贷款等形式提供，而发达国家则将气候资金包含在公共资金或私营部门资金内。另一方面，南方国家强调发达国家应该在提供气候资金方面发挥主要作用，认为发展中国家目前还面临较为沉重的发展任务，主要资源应着眼解决本国发展所面临的经济社会挑战。而发达国家则强调，应对气候变化应以全球共同努力为基础，南北双方都应发挥更大作用。
第四，在债务处理方面，全球北方偏好巴黎俱乐部、国际货币基金组织、世界银行、二十国集团（G20）等债权国主导的债务处理机制；而全球南方希望提升联合国大会、联合国贸易和发展会议、联合国经济及社会理事会等更具包容性的多边机制在全球债务治理中的作用。南北双方都认识到可持续债务融资的重要性，但在债务处理的机制选择和具体路径等方面存在分歧。在第四次发展筹资问题国际会议谈判期间，小岛屿国家联盟、非洲集团以及古巴、巴西等南方国家积极呼吁制定《联合国主权债务框架公约》，以增强全球债务处理框架的民主性。这一倡议得到南方国家的广泛支持，但多数债权国，尤其是美国、欧盟、加拿大、日本等坚决反对，导致成果文件中有关该公约的内容被删除，债务问题仍然归入G20共同框架。在实际操作中，北方国家往往要求债务国削减政府支出以降低财政赤字和违约风险，并将这些要求与主权信用评级挂钩，避免债务国因获取资金难度较低而出现“借新还旧”的局面；而南方国家则认为债务负担阻碍了他们在教育、卫生、基础设施与气候变化等关键领域进行投资，因此希望能够获得新的、借贷条件相对宽松的资金来促进经济增长，最终以经济增长突破债务瓶颈，实现在“发展中”筹资。
总之，全球南北方国家的分歧主要集中在如何有效获取和管理资金，即谁来出资、出多少资金以及如何分配和有效利用这些资金等。这些分歧与当前不公正的国际经济秩序和全球发展治理结构失衡有关，并在世界经济风险增长和地缘政治危机频发下进一步加剧，使各国尤其是北方国家更加关注本国利益的实现，而不是在发展筹资问题上共同努力，从而导致相关承诺不断落空，可持续发展议程受阻。面对南北分歧不断加剧的局面，南南合作更加重要。作为南南合作的典范，金砖国家的角色将进一步凸显。
2025年7月5日，巴西里约热内卢，金砖国家工商论坛开幕。（reuters/IC photo）
金砖国家在国际发展筹资中的作用日益重要
在南北分歧较为严重的情况下，金砖国家逐渐成为国际发展筹资的新主体，在国际发展筹资体系中发挥着越来越重要的作用，已经成为全球南方发展筹资议程的引领者、国际金融架构改革的推动者和发展筹资机制的创新者。
一、全球南方发展筹资议程的引领者
在国际发展筹资的重要会议与谈判中，金砖国家积极引领全球南方的发展筹资议程，推进南北合作遵循“共同但有区别的责任”原则、国际融资标准保持动态性以及发展筹资的重点领域要回应发展中国家需求等共识。
金砖国家积极督促发达国家履行官方发展援助承诺，同时强调南南合作的重要性，加强国际社会关于南北合作应遵循“共同但有区别的责任”原则的共识。2008年7月，中国、印度、巴西、南非等国在八国集团同发展中国家领导人对话会上提出，发达国家要履行将官方发展援助比例提高至国民收入0.7%的承诺，发展中国家要进一步加强南南合作。2011年11月，在韩国釜山举行的第四届援助有效性高层论坛上，中国、印度、巴西等发展中国家作为新兴援助国参与全球有效发展合作伙伴关系的讨论，指出发展中国家之间开展的发展筹资合作属于南南合作，应与南北合作区分开来，不应承担全球监测义务。中国和印度提出，南南合作提供者可以在自愿基础上参与国际发展合作。巴西则提出，南南合作提供者是发展中国家，应在“共同目标、共同原则和区别责任”的基础上参与国际发展合作。最终釜山会议决定，南南合作提供者免于参与全球监测。在金砖国家推动下，国际发展筹资的原则进一步明确：南南合作是南北合作的补充，而非替代。
与此同时，金砖国家强调国际融资标准应保持动态性。2015年7月，在第三次发展筹资问题国际会议上，发达国家与金砖国家围绕新兴多边开发银行的国际融资标准问题展开激烈争论。发达国家强调，新兴多边开发银行应该采纳“国际最佳标准”，包括人权、性别平等、劳工权利、妇女赋权等一系列标准，而金砖国家则提出，这些所谓“国际最佳标准”不能固定不变，必须动态、透明、高效并具有时间敏感性。在此基础上，金砖国家积极探索更加适合发展中国家国情和不同发展阶段的“国际更佳标准”。
此外，金砖国家还强调，发展筹资的重点领域要回应发展中国家的迫切需求。2017年4月，金砖国家在联合国可持续发展目标筹资问题高级别讨论会上首次进行共同发言，就可持续发展筹资的原则和重点领域等提出具体建议。金砖国家强调，要坚持“共同但有区别的责任”原则，敦促发达国家承担发展筹资首要责任，主张发展筹资的重点应投向减贫、基础设施建设等对发展中国家民生、发展影响最大的领域。2025年4月，金砖机制已拥有11个成员国和10个伙伴国，形成“大金砖”合作新态势。《金砖国家外长会晤主席声明》指出，要全面落实《亚的斯亚贝巴行动议程》，强调发展中国家有效参与第四次发展筹资问题国际会议的重要性，进一步敦促发达国家履行发展筹资承诺，包括按时足额兑现官方发展援助承诺，以帮助发展中国家解决资金问题，切实回应全球南方的迫切需求。在金砖国家积极引领下，国际发展筹资的重点正逐步转向减贫、基础设施建设等发展中国家更为关心的领域。
二、国际金融架构改革的推动者
改革国际金融架构是金砖国家合作最初和最重要的目标之一。一方面，金砖国家积极推动联合国在全球金融治理中发挥更大作用，加强联合国与布雷顿森林机构的协调与合作；另一方面，金砖国家积极推动布雷顿森林机构改革，提升全球南方的代表性、发言权和决策权，为发展中国家提供更充足、更及时、更有效、更可持续的融资支持。
在推动联合国发挥更大作用方面，金砖国家提出，现有以布雷顿森林机构为核心的全球经济治理体系是在大约80年前设立的，未能反映全球经济格局的变化尤其是全球南方的崛起，导致全球经济治理体系缺乏一致性和协调性，难以有效应对当前的各种危机。2024年9月，在联合国未来峰会上，金砖国家倡议，要设立一个更具有代表性的全球经济治理机构，囊括联合国与布雷顿森林机构，加强两者协调，致力于建立一个更具有包容性的全球经济治理体系。
在改革布雷顿森林机构方面，金砖国家推动国际货币基金组织和世界银行达成了历史性的2010年份额和投票权改革方案。其中，国际货币基金组织向发展中国家和新兴经济体转移超过6%的份额，中国、印度、巴西、俄罗斯四国均位居前十大份额持有国；世界银行向发展中国家转移3.13%的投票权，发展中国家的整体投票权从44.06%提高到47.19%，中国的投票权从2.77%提高到4.42%，继美国、日本之后，位居第三。
当前，金砖国家正积极推动国际货币基金组织筹备第17次份额总检查，进一步提升发展中国家的代表性。一是根据成员国的经济实力来调整份额。份额被低估的国家占成员国总数的41%，主要是新兴市场和发展中国家。二是讨论制定新的份额公式。目前的份额公式包括成员国的国内生产总值、经济开放度、官方储备资产和经济波动性等变量。随着成员国经济状况的变化，份额公式需要进行相应调整。三是确保低收入发展中国家的投票权。在全球发展两极分化的当下，低收入发展中国家的投票权需要得到保护。
与此同时，金砖国家推动世界银行加快落实改革路线图，提高运营效率，为发展中国家提供更多发展融资。一是通过调整贷款和股本的比率，使世界银行在资产负债表中增加资金，扩大对发展中国家的资金支持力度。二是加强世界银行与私营部门的合作，建立私营部门投资实验室，为私营部门在发展中国家的投资消除障碍。三是加强世界银行与其他多边开发银行的合作，推动世界银行与亚洲基础设施投资银行、伊斯兰开发银行等建立新的伙伴关系。
三、多边发展筹资机制的创新者
在引领全球南方发展筹资议程、推动国际金融架构改革的同时，金砖国家也创建了自己的新开发银行，积极创新多边发展筹资机制。
2012年3月，金砖国家领导人第四次会晤强调迫切需要加强对新兴市场和发展中国家的发展融资，提出建立一个新的开发银行的可能性，为金砖国家和其他发展中国家的基础设施和可持续发展项目筹集资金，并作为促进全球增长和发展的现有国际和地区金融机构的补充。2014年7月，金砖国家领导人第六次会晤期间，五国领导人见证签署《成立新开发银行的协议》。新开发银行法定资本1000亿美元，初始认缴资本500亿美元，由创始成员国平等出资。2015年7月，金砖国家创建的新开发银行在上海正式开业。
10年来，新开发银行已经批准120个项目、约400亿美元贷款总额，为发展中国家的交通基础设施、清洁能源、水资源与公共卫生、环境保护、数字基础设施建设等众多领域提供资金支持，产生广泛而深远的影响。具体来看，在新开发银行的贷款分布中，交通基础设施占比40%，抗击新冠疫情紧急援助占比25%，水资源与公共卫生占比11%，多领域贷款占比11%，清洁能源与能源效率占比9%，其他领域占比4%。作为首个由新兴市场国家和发展中国家创立并主导的多边开发银行，新开发银行服务于全球南方国家，在股权分配、项目标准、本币投融资等方面创新多边发展筹资机制。
首先，在股权分配上，新开发银行采取平分股权的制度安排。与南北合作型多边开发银行采取加权方式分配股权不同，新开发银行采取平分股权的原则，从制度上保障5个创始成员国之间的平等互利与相互尊重，体现了南南合作的基本理念。时任巴西财政部部长曼特加认为，金砖国家对国际金融新架构的新愿景与现有的以美国为中心的体系存在若干重大差别，其中之一就是利益攸关方之间的平等原则，表现在新开发银行中，就是各方享有同等的权利，这是一个根本点。
其次，在项目标准上，新开发银行采用“国别体系”。南北合作型多边开发银行通常将股东国标准作为贷款条件“输入”到借款国，而新开发银行则充分尊重借款国的国别体系，遵循其国内政策和程序，尤其是在环境与社会治理以及采购领域，从制度上保障了股东国与借款国之间的平等互利与相互尊重，体现了南南合作的基本原则。新开发银行为新兴市场和发展中国家拓展南南合作提供了新的平台，更加注重发展中国家的需求，更好地尊重发展中国家的国情，更多地体现发展中国家的理念。
最后，在货币选择上，新开发银行推动本币投融资。与世界银行通常以美元等国际通用货币来进行投融资不同，新开发银行积极探索使用成员国的本币来进行投融资，有效降低贷款项目的汇率风险，并促进成员国本土资本市场的发展。截至2025年7月，新开发银行在中国银行间市场累计发行685亿元人民币债券，成为市场上存量债券规模最大的超主权熊猫债发行方。此外，新开发银行还发行了南非兰特债券，使其成为继人民币之后的第二大融资货币。新开发银行注重创新发展投资解决方案，例如以成员国的本币提供贷款，目前24%的贷款以本币计价，在主要多边开发银行中处于领先地位。
总体上看，国际发展筹资体系目前仍面临较大困境，金砖国家在重振发展筹资方面发挥日益突出的作用。作为全球南方的第一方阵，金砖国家积极推动国际发展筹资体系朝着多元化方向发展，既敦促发达国家切实履行官方发展援助承诺，回应发展中国家的融资需求，又在平等互利基础上改进和创新发展中国家之间的多边融资机制，进一步提升南南合作的融资范围和影响力。今后一个时期，全球南北方国家在发展筹资上的分歧仍难以彻底解决，金砖国家需要不断联合自强，综合利用南北合作、南南合作以及第三方合作等多种途径来支持发展中国家落实联合国2030年可持续发展议程。（作者：黄超 上海社会科学院世界经济研究所国际政治经济学研究室副主任、副研究员）